治理能力現代化視閾下的專門法院建設

吳英姿

我國的專門法院(1)本文討論的專門法院，是指專門受理特定類型訴訟案件進行專門化審判的審判機構。廣義的專門審判機構還包括專業審判庭。為充實討論，本文研究采用的是廣義上的專門審判機構概念。為文字簡潔起見，文中一律用“專門法院”替代。建設呈現一個動態發展的歷程，有的顯示出穩定的生命力，如軍事法院、海事法院等；有的已經或者正在退出歷史舞臺，如森林法院、農墾法院、油田法院、水上運輸法院、鐵路運輸法院等；而新興專門法院，如知識產權法院、金融法院、互聯網法院方興未艾；一些學者還在呼吁推動少年法庭、家事法庭、破產法庭、環境資源法庭等向專門法院方向發展。是什么因素決定專門法院的設置與廢棄？相關研究分散于家事訴訟、少年司法、環境資源審判、知識產權訴訟等不同領域，總體上都認為專門法院的出現符合現代社會分工細化的趨勢，是司法現代化的表現。學者多從特定類型糾紛的特殊性對審判專業化需要的角度出發，同時考慮該類案件數量與審判程序獨立程度，論證設置專門法院的必要性。(2)參見李浩:《管轄錯誤與再審事由》，載《法學研究》2008年第4期；陳愛武：《家事法院制度研究》，北京大學出版社2010年版，第129-153頁；易繼明:《設立知識產權法院的現實選擇》，載《中國法律》2014年第5期；占善剛、王譯：《環境司法專門化視域下環境訴訟特別程序設立之探討》，載《南京工業大學學報》(社會科學版)2019年第4期；等等。但從我國專門法院建設的實踐來看，審判專業化、程序獨立性和案件數量似乎并非決定性因素。比如，家事訴訟領域案件數量占比大，專業化特征明顯，學界呼吁建設專門法院多年，然家事法院建設始終未能被提上日程，不少法院的少年/家事審判庭反而在本輪法院內設機構改革中被取消。相反，上海知識產權法院的設置似乎并不完全考慮上述因素。有學者認為從案件數量看，浙江和江蘇的知識產權民事案件分別是上海的5倍和2.6倍，如果按照市場原則的話，知識產權法院設置在江蘇或浙江或許是更合理的布局。(3)參見劉銀良：《我國知識產權法院設置問題論證》，載《知識產權》2015年第3期。因此，僅從審判專業化和案件數量角度無法證成我國專門法院設置的根本原因。

專門法院并非我國法院發展中特有的現象。域外多數國家都有相當數量的專門法院(庭)，各有特點。在對中美兩國專門法院發展實踐進行比較研究的過程中，筆者發現在兩國設置專門法院的領域存在一定的相似性，比如軍事司法、家事訴訟、未成年人司法、環境訴訟等領域，但更引人注目的是其極具個性化的專門法院(庭)，比如聯邦法院系統在外交政策與國家安全領域設置了海外法院、外國情報監控法院、遣返法院；州法院系統則根據本州情況，在不同領域設置了五花八門的專門法院(庭)，如刑事訴訟領域出現了女性法庭、毒品法庭、精神病患者法庭、家暴法庭、流浪者法庭與退伍軍人處遇法庭等；經濟糾紛領域有稅收法院、商貿法院、公司訴訟法院、破產法院等。(4)參見[美]勞倫斯·鮑姆：《從專業化審判到專門法院：專門法院發展史》，何帆、方斯遠譯，北京大學出版社2019年版。那么，是什么因素決定了一國專門法院的設置？

從社會治理的角度透視兩國專門法院建設的共性與個性的表象，隱約發現治理結構的差異似乎是其中的關鍵因素。在我國治理結構轉型與治理能力現代化框架中考察專門法院的發展與變革，或許有助于站在國家戰略高度理解專門法院設置之于治理能力現代化的意義，同時審視影響專門法院建設的其他結構性因素，繼而為專門法院的建設奠定理論基礎。

一、 治理結構與專門法院建設：中美比較

(一) 區域治理需要驅動的美國專門法院建設

美國專門法院(庭)多為區域治理驅動的產物。歐美學界所稱“區域治理”，也叫跨界治理，是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式對區域公共事務進行集體行動的過程。美國學者勞倫斯·鮑姆在觀察美國專門法院發展時發現，社會問題實質解決的需要與特定時期司法政策的要求，是專門法院出現的主要動力。比如20世紀初，美國的進步運動(5)所謂“進步運動”，是20世紀初在美國發生的，以中產階級為主體的政治、經濟和社會改革運動，目的在于消除從自由資本主義到壟斷資本主義過渡所引起的種種社會問題，重建社會價值體系和經濟秩序。改革從政治上的爭取婦女選舉權、市政改革到經濟領域的反托拉斯運動，從救濟窮人和改善工人待遇的社會正義運動到自然資源保護，囊括社會生活的各個方面。高峰時期，在司法裁判中貫徹男女平權、保護社會弱勢群體的權益、維持制裁與矯治的平衡等社會進步觀念，同時運用科學知識提高審判專業化水平，提高審判效率成為司法政策的鮮明指向。傳統對抗制司法程序訴訟拖延、司法理念單一的問題受到批評。在人權組織的關注下，建設專門法院實現新的司法政策目標成為很多州的司法政策之選擇，出現了所謂“社會化法庭”，典型如女性法庭。1910—1920年，女性法庭在許多州的大城市初審法院內部設立。女性法庭在不同的州管轄范圍差異很大：有些州規定女性法庭審理所有以女性為被告的案件，有些州的女性法庭專門審理賣淫案件，有的(如洛杉磯)也審理妻子起訴丈夫不履行撫養義務的案件。盡管設立女性法庭的目的之一是提高審判效率，但其核心價值在于司法理念的變化——某種程度上，女性被告被視為受害者，而不是罪犯，法庭不僅僅通過審判認定其罪行與實施處罰，更重要的是要妥善處理女性犯罪或賣淫背后的社會問題；同時，傳統的對抗式、陪審團訴訟程序可能會對女性當事人造成二次傷害，因此，法庭傾向于適用非正式程序，比如芝加哥法院風化法庭要求被告放棄陪審團審判的權利，否則案件將被移送至其他法庭審理。

在應對社會問題實質解決方面，一些社會組織和地方政府在應對不同時期特定社會問題時，傾向于通過成立專門法院為政府運用其權力和資源以及實質性解決社會問題提供平臺，來滿足社會治理的需要，典型如未成年人法庭、家事法庭等。20世紀70年代以后，恢復性司法理念得到廣泛接受，將促使犯罪人改過自新、回歸社會，修復被犯罪破壞的社會關系確定為新的司法目標。觀念的轉變推動了量刑和刑罰執行的改革，應當把重點放在犯罪行為而非犯罪人的身上，強調矯治而非報應。“因人而異，區別對待”成為少年法庭等專門法院開展審判活動的思想基礎，在合力解決導致被告犯罪的社會問題層面，公訴人、被告人、被害人、其他訴訟參與人和法庭屬于“利益共同體”，弱化庭審的對抗性，鼓勵訴訟參與人的對話、協作，達成辯訴交易等，成為新型審判程序的風格。類似的還有毒品法庭、家暴法庭、槍支法庭、環境法庭等。(6)本文關于美國專門法院的情況，參見前引④，鮑姆書。

(二) 國家治理體系變遷中的中國專門法院

目光聚焦我國專門法院建設的歷史可以發現，服務于國家治理目標實現是我國專門法院設置與撤銷的決定變量和核心動力。新中國成立初期，作為國民經濟命脈的鐵路、墾區、林區、礦山建設被納入計劃經濟建設的重點領域。由于跨區域性較強等因素，基于部門管理需要，在借鑒蘇聯的司法模式基礎上，我國成立了分屬鐵路、林業、農墾等系統的法院。1980制定的人民法院組織法規定，專門人民法院包括軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院和其他專門法院。因此，這個時期建設的專門法院，與在中央和地方建立的各級人民法院一道，構成了司法領域的“條塊”分布格局，實為國家“條塊”治理架構嵌入司法機構建設的結果。

20世紀80年代，專門法院建成、運行后，對于打擊轄區內的刑事犯罪，保證國民經濟命脈安全，保護人民群眾的生命財產，維護社會秩序穩定，發揮了積極作用。隨著經濟體制改革，尤其是依法治國方略的實施，專門法院與司法規律相背離的缺陷迅速凸顯。首先，專門法院法官的任命程序沒有經過國家權力機關，人員錄用、干部任命由部門(企業)自行管理，辦案經費、資金投入完全依靠部門(企業)承擔，審判權行使的獨立性和公正性難以保證。其次，專門法院審理當事人與本部門的利益爭議時，裁判中的部門保護主義問題備受質疑，嚴重影響司法公信力。從20世紀90年代開始，在深化經濟體制改革、落實政企分開的背景下，專門法院體制改革問題被提上日程。改革目標旨在維護社會主義法治，克服部門保護主義，維護司法統一，提高司法隊伍素質，促進司法公正。改革的路徑是逐步將專門法院從相關部門(企業)剝離，納入國家統一的司法管理體系，理順部門與司法的關系，同時減輕企業的負擔，用市場規律和現代企業制度深化鐵路等服務行業改革。第一批改革對象是油田法院。從1995年撤銷勝利油田兩級法院的改制工作開始，到2007年遼河油田兩級法院改制工作完成，油田法院改制歷時12年。隨后林業法院改制在吉林、黑龍江、福建、湖南、四川、甘肅等六個省市逐步推開。而規模最為龐大的鐵路運輸法院(7)1982年，鐵路運輸高級法院恢復成立，從而在鐵路系統形成了三級鐵路運輸法院。改革之前，全國有鐵路運輸法院75個(鐵路運輸高級法院于1987年被撤銷)，包括中級法院17個，基層法院58個。的改制從2009年開始籌備，目前各地鐵路運輸法院的改革還在推進中。(8)參見李敏：《專門法院的回歸之路》，載《中國審判》2012年第3期。

我國專門法院的發展歷程，從一個側面反映出我國治理結構與治理模式的深刻變遷。“堅持全國一盤棋”是我國國家制度和國家治理體系的顯著特征之一。專門法院如同一枚棋子，決定占角布局的是國家治理目標與經濟社會發展戰略。

比如，行政專門法院建設實為司法去地方化改革的產物。黨的十八大以來，專門法院建設的動力機制來源于司法體制改革。司法體制改革的一個重點是消除司法權對地方的依賴性，解決司法地方化對司法公正的消極影響問題。黨的十八屆三中全會提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區劃的人民法院”，鐵路運輸法院原有的跨區劃管轄特點成為去地方化改革可資利用的“殼”因素。2016年4月1日起，南京鐵路運輸法院對該市一審行政訴訟案件進行集中管轄。針對行政訴訟起訴難問題，鐵路運輸法院被改造為跨區劃集中審理行政訴訟案件的專門法院。

再如，知識產權法院建設與國家知識產權戰略實施密不可分。知識產權專門法院是國家知識產權戰略的組成部分。2008年國務院印發《國家知識產權戰略綱要》(以下簡稱《知產綱要》)，把知識產權制度建設作為戰略重點，明確“發揮司法保護知識產權的主導作用”，提出完善知識產權審判體制，其中包括設置專門知識產權法庭。《知產綱要》實施后，法院受理的知識產權案件數大幅度增加，(9)據統計，我國法院受理各類知識產權一審案件，2011年為68 002件，2012年為103 451件，2013年為114 075件，2014年為133 863件，2016年為177 705件，2019年超過48萬件。知識產權案件審判資源不足問題以及審判專業性、三審聯動和法律適用統一亟須共同推動了專門審判機構建設。黨的十八屆三中全會提出“探索建立知識產權法院”，全國人大常委會于2014年通過了《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》(以下簡稱《知產法院決定》)。2018年12月，最高人民法院知識產權庭掛牌。

又如，國家生態文明建設推動下的環境資源專門審判機構建設。21世紀以來，隨著環境污染和生態問題的日趨嚴重，加強環境資源司法保護不僅能顯著提高司法能力，而且滿足地方政府創新治理機制的需求，成為地方黨委、人大、政府和司法機關的共識，促成了專門審判機構——環境資源審判庭的誕生。2007年，全國首個環境資源專門審判機構——貴州省清鎮市人民法院生態保護法庭(2017年8月更名為環境資源審判庭)成立。2007年太湖暴發藍藻污染，江蘇省無錫市人民法院于2008年5月組建了全國第二家、江蘇第一家環境資源保護庭。2012年民事訴訟法修改，增設了公益訴訟制度。2014年7月3日，最高人民法院宣布成立環境資源審判庭，截至2018年底，全國各級人民法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1 271個，其中環境資源審判庭391個，有23個高級人民法院設立了環境資源審判庭。河南、福建、湖南、四川等省高級人民法院開始探索以流域等生態系統或生態功能區為單位集中管轄環境資源案件。(10)參見《最高法：23個高級法院設立了環境資源審判庭》，載“搜狐網”，https://www.sohu.com/a/298615813_255783，最后訪問日期：2020年10月21日。近年來，包括江蘇省在內的長江流域各地環境資源審判機構專門化建設，最有力的動力源自國家干預長江流域環境治理的政策目標和戰略部署。2018年12月31日，生態環境部、發展改革委聯合發布《長江保護修復攻堅戰行動計劃》(以下簡稱《長江計劃》)，提出在長江經濟帶覆蓋的上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等十一個省市(以下稱“沿江十一省市”)范圍內，以長江干流、主要支流及重點湖庫為重點開展保護修復行動。2019年6月15日，江蘇省高級人民法院宣布啟動江蘇法院新一輪環境資源審判機制改革，設立南京環境資源法庭與九家按照流域劃分管轄區域的專門法庭，對環境資源案件實行跨行政區劃集中管轄和專業化審理的“9+1”審判機制。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(以下簡稱《環境治理意見》)，提出在高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調整設立專門的環境審判機構，統一涉生態環境案件的受案范圍、審理程序等。這將更有力地推動環境資源專門審判機構的建設。

再看互聯網法院建設。表面上看，互聯網法院是因應虛擬空間合同糾紛、侵權糾紛數量增多，以及在線審判對網絡信息技術依賴的產物。實際上，建設互聯網法院的深層動因是網絡空間治理全球化、法治化的需要，是國家實施網絡強國戰略、維護網絡空間主權的重要舉措。互聯網法院設立的背景是信息技術與網絡經濟的迅猛發展，社會交往打破時空局限，跨境民商事行為日益活躍，國際民商事糾紛解決需要日益增多，對一國的涉外民事訴訟制度提出挑戰。2016年11月17日，第71屆聯合國大會首次將“一帶一路”倡議寫入決議，得到193個會員國的一致贊同。這意味著中國“一帶一路”倡議成為聯合國的重要戰略，“一帶一路”沿線國家或地區迎來了跨境貿易的黃金時期，全球電子商務平臺建設并非遙不可及。(11)2016年G20杭州峰會已經將構建全球電子商務平臺倡議寫入峰會公報。可以預見，跨境網絡民商事糾紛必然大幅增加。在全球化背景下，司法制度作為一國綜合競爭力的權衡因素之一，所扮演的角色越來越重要。作為積極參與全球治理的經濟大國，中國需要不斷增強司法制度在全球爭議解決市場的吸引力。注重審判機構的專業化，為當事人提供更為專業、便利有實效的司法救濟，是我國發展國際民事司法制度的重要目標。(12)參見何其生：《大國司法理念與中國國際民事訴訟制度的發展》，載《中國社會科學》2017年第5期。作為一項國家戰略，中央設置專門的互聯網法院，不乏搶占先機創設全球網絡治理規則的目的。2017年4月底，最高人民法院批復同意自5月1日起由杭州鐵路運輸法院集中管轄杭州地區網絡購物合同糾紛，網絡購物產品責任糾紛，網絡服務合同糾紛，在互聯網上簽訂、履行的金融借款合同糾紛，小額借款合同糾紛，網絡著作權糾紛等五類涉網一審民事案件，揭開了互聯網法院設立的序曲。2017年8月18日，我國首家互聯網法院——杭州互聯網法院揭牌成立；2018年9月，北京、廣州互聯網法院先后掛牌。正如最高人民法院所言:“互聯網法院并非簡單的‘互聯網+審判’，而是要綜合運用互聯網新興技術，推動審判流程再造和訴訟規則重塑，是對傳統審判方式的一次革命性重構。”(13)《最高人民法院司改辦負責人就互聯網法院審理案件司法解釋答記者問》，載“中國法院網”，https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/09/id/3489190.shtml，最后訪問日期：2020年10月21日。互聯網法院承擔的時代責任是：通過先行先試累積司法經驗，領跑世界互聯網審判，適時提出網絡治理的中國規則，在防止外國“長臂管轄規則”適用的同時，搶得輸出規則先機，擴大中國法院的世界影響力，確立中國司法在世界司法體系中的地位。(14)參見于志剛、李懷勝：《杭州互聯網法院的歷史意義、司法責任與時代使命》，載《比較法研究》2018年第3期。

(三) 影響專門法院建設的其他治理結構因素

除了國家治理目標與政策這個決定性的影響因素外，地方治理目標與司法資源供給、法院與法官自身利益追求也會在局部影響專門法院的建設。鮑姆在觀察美國的專門法院建設實踐時發現，在區域治理目標下，政策投資者(含法官)的利益驅動對美國專門法院的設立與維持起到積極作用。一些公共政策的決策者、立法者，有時會出于爭取選民支持、連選連任的考慮支持專門法院建設提案，其預期的利益在于專門法院的專業化有助于司法政策的落實。而專門法院一旦建立起來，就成為有自身利益的獨立的實體。審判專業化成為專門法院爭取更多資源的重要理由。在專門法院工作的法官，也因專門化審判工作特有的專業性強、技術含量高而贏得通才型法官所沒有的職業尊榮和尊重。在勝任特定審判崗位的工作后，法官會希望維持現狀，因為穩定性得來的熟練令工作更為簡單。

在我國，對于地方政府和法院來說，新建一個專門審判機構意味著人員編制、干部職數、領導崗位、預算額度、辦公場所和其他行政資源配置的增量。這對于“案多人少矛盾大”的地區法院來說是很有吸引力的。所以，最高人民法院和屬地政府都非常歡迎專門法院的增設，尤其在司法體制改革不斷深化，法官員額制、內設機構改革、審判管理扁平化等舉措的落實導致法院法官人數、領導職位大幅縮水的情況下，成立獨立的專門法院較之設立專門審判庭更受地方政府和法院的歡迎。黨的十八屆三中全會對設立知識產權法院作為中央司法體制改革的重要舉措之一作出總體部署后，多地法院反應積極，踴躍爭取本地知識產權法院建設能納入規劃。在籌建北上廣知識產權法院之初，最高人民法院就以“人案矛盾大”為由與中央有關部門協商，建議在知識產權法院采取法官員額“動態調整機制”。(15)參見《最高人民法院發布知識產權法院工作情況政策精神》，載“知識產權司法保護網”，http://www.chinaiprlaw.cn/index.php?id=2566，最后訪問日期：2020年11月22日。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強知識產權審判領域改革創新若干問題的意見》，決定建立法官員額動態調整機制，地方政府也對專門法院建設給予積極支持，例如北京知識產權法院成立之初的核定編制為100人，但第二年就根據實際案件量的增加而擴編至150人。(16)參見宿遲：《北京知識產權法院若干問題》，載《科技與法律》2015年第1期。

通觀中美專門法院建設實踐可見，審判專業化與程序獨立性雖然是專門法院建設的重要理由，在局部(如海事法院)還可能是關鍵因素，但并非決定性的原因。一國治理結構和特定時期治理目標才是起決定性作用的因素，將我國專門法院建設歷史置于國家治理體系變遷中可以更加清晰地看出這一點。我國專門法院深嵌國家治理結構之中，其發展目標服從國家治理需要，其變遷動力是國家治理結構變革。

二、 專門法院之于治理能力現代化的價值

在我國，法院是黨通過司法手段管理國家和社會事務的重要力量，也是為實現國家治理體系與治理能力現代化提供司法保障的主力軍。治理結構轉型對人民法院提出了司法能力現代化的要求，即法院必須具備與現代治理體系相適應的司法能力與司法水平。黨的十九屆四中全會對司法能力現代化提出的總體要求是：通過深化司法體制綜合配套改革，“確保司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。此外，鑒于治理政策在我國發展建設中的舉足輕重的地位，司法對政策形成與政策落實的影響力也可以作為司法能力的一個衡量尺度。與綜合性法院相比，案件集中管轄和審判專業化讓專門法院能夠在治理能力現代化中發揮若干優勢。

(一) 在特殊領域發揮專項治理功能

從前述專門法院的歷史可以看出，其建設動因多源于特定領域社會問題專項治理的需要。知識產權法院是國家知識產權戰略目標的重要組成部分，其推進的動力在于國家知識產權保護領域治理體系的調整。在此之前，我國知識產權法律保護雖然采司法保護與行政保護并行的“雙軌制”，但長期側重于行政保護職能和手段建設，形成了由知識產權主管部門和綜合管理部門為核心的保護模式。行政保護主導模式不僅因執法機關“管罰一體”致多頭管理、職能交叉、標準不一、缺乏監督、權力易濫用等弊端日漸突出，(17)參見吳漢東：《論知識產權一體化的國家治理體系：關于立法模式、管理體制與司法體系的研究》，載《知識產權》2017年第6期。更重要的是違背知識產權法律保護規律。知識產權本質上屬于私權，其法律保護的基本邏輯是“不告不理”和損害填補，而行政保護對侵犯知識產權的行為主要采取行政罰款的手段，所罰款項須上繳國庫，不能補償給權利人。(18)參見廣東省高級人民法院知識產權審判庭：《國家知識產權戰略架構下的司法保護》，載《人民司法》2009年第11期。而且在以行政職能部門為主體的治理格局下，司法保護對行政保護有較強的依賴性——從確定被告、獲取證據到責任形式，法院都習慣于把行政機關的事實認定與處理決定作為直接依據。如此，地方保護主義也容易滲入司法過程。再有，知識產權救濟程序常常“橫跨”民事、行政、刑事審判領域，尤其是知識產權侵權糾紛，當事人多以專利權無效為由進行抗辯。由于專利權無效的認定權專屬于行政機關，法院無法直接就專利權效力問題作出判斷，不得不中止訴訟，等待行政機關的裁決結果，因此導致程序延宕，甚至循環訴訟。加上區域性差異導致的法律適用標準不一的問題，客觀上削減了知識產權司法救濟實效，甚至誘發利用法律和司法制度搞不正當競爭等機會主義行為。(19)參見吳英姿、張文郁：《兩岸知識產權訴訟特別程序制度比較研究》，載《中國應用法學》2018年第6期。《知產綱要》提出以司法為主導的知識產權保護新格局，目標在于實現該領域治理結構與治理體系的轉型。

(二) 助力治理政策落實繼而塑造政策

應治理需要而設置的專門法院，其布局、建設與運作邏輯均服從落實治理政策目標的實現自不待言。而專門法院運作的結果反過來影響政策、塑造政策的作用卻不一定被注意到。對專門法院的認同感會促使專門法院及其法官傾向于支持本領域治理政策的落實，甚至愿意成為政策的代言人，繼而積極影響政策實質內容。典型如美國一些州設立商事法院(庭)，起初的動因是為了與其他州競爭，利用專門法院的專業化優勢提高審判效率，且集中管轄有助于法律適用統一，提高司法的可預期性，從而吸引更多的商家留在當地。實際運行下來，人們注意到，商事法院(庭)傾向于按照商業社會的標準，調整司法政策實質內容，比如更多遵從商業習慣、側重保護商事主體、強調加快審判速度等等。(20)參見前引④，鮑姆書，第61、214頁。

在我國，專門法院對政策的反向塑形影響力也是存在的。地方法院對有利于增設專門法院的治理政策表現出極高的熱情，以一種“能動司法”的姿態開展審判工作，繼而提出相應的司法政策配合國家戰略的推行。此舉必將強化相關政策的實施力度，并在實質上細化政策的內容甚至進一步形塑政策。比如，2016年3月中共中央政治局審議通過的《長江經濟帶發展規劃綱要》。2019年8月，國務院批復成立江蘇等六個自由貿易試驗區。江蘇自貿試驗區建設實施方案提出，將江蘇自貿試驗區打造成“市場化、法治化、國際化營商環境的示范標桿”。2019年12月，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略，該戰略突出法治在一體化發展中的重要地位。沿江地方政府和法院借國家發展戰略建設之機積極爭取資源，建設一批地方級專門審判機構。首先是爭取中央的支持，撤銷南京鐵路運輸法院，成立南京海事法院，管轄在江蘇沿海海域和長江水道或通海水域發生的海事海商案件。地方政府與法院也積極出臺政策，提出更具體、更高標準的政策目標與實施方案。南京市委、市政府在支持南京片區高質量發展意見中表示，要健全“國際化商事法治體系”。2020年1月3日，南京市中級人民法院出臺《關于打造高質量司法護航中國(江蘇)自由貿易試驗區南京片區建設的十七條舉措》，提出將全面強化知識產權、金融、商事、環境資源四大審判職能，表示未來兩級法院要實行最嚴格的知識產權司法保護，“減輕權利人維權負擔，加大知識產權侵權賠償力度”，維護和激發自主創新活力，提出“根據創新高度、知名高度、獨創性高度、技術貢獻度相應確定知識產權保護范圍和強度”，構建與國際慣例契合的商事仲裁調解機制、與國際接軌的勞工糾紛爭端解決機制，助力南京市建成“具有國際影響力的自主創新先導區”，實現建設“研發特區”“芯片之城”“基因之城”等戰略目標。(21)參見《南京全力推進江北新區法治園區建設》，載“人民網”，http://legal.people.com.cn，最后訪問日期：2020年10月25日。

(三) 中性優勢有助于審判質效提高與法律適用統一

中性優勢，也稱專才優勢。鮑姆將審判部門采取類似行政機構公務員專業化模式，將專業優勢賦予審判工作，以進一步優化司法產出的優勢稱為“中性優勢”。(22)參見前引④，鮑姆書，第116-150頁。現代社會分工趨于細化的一個主要原因，是人們感覺對于專業問題的處理，專才顯然比通才更能保證質量，工作效率也更高。由于專注審理特定類型的案件，有助于法官對該領域法律技術的理解與精進，而短時期內反復審理同一類型案件，在相關領域的審判經驗積累當然會比通才型法官要快得多。而審判經驗和審判技術與司法產品的質量與審判效率都是成正比的。因此，專門法院的中性優勢首先表現為有助于提升特定領域案件的審判質量與效率。此外，案件集中管轄，在相關法律適用和政策實施領域的法官數量相對減少的情形下，將有助于減少法律解釋與政策理解的分歧，有助于在內部實現法律適用統一。

(四) 程序多元化提高司法的適應性

根據治理目標制定的司法政策導向，專門審判通常指向特殊的司法目的。比如環境資源審判的目的更突出環境保護與生態修復等公益目的，家事審判的目的更強調維系家庭關系的和諧穩定等家庭倫理價值目標。這促使專門法院調整司法理念、創新訴訟程序規則。專門審判活動的專業化、技術性特征，也需要探索相應的審判方法與程序規則。此舉順應了現代司法“程序相稱”的要求。訴訟以解決糾紛為目標，其程序制度必須根據糾紛的性質與形態進行設計。在現代社會糾紛常態化、多元化背景下，人們關于司法公正出現了多樣化的需求，傾向尋求一種量體裁衣式的“定制的正義”。(23)參見[美]勞倫斯·羅森：《法律與文化:一位法律人類學家的邀請》，彭艷崇譯，法律出版社2011年版，第37頁。不斷增加專門訴訟程序的數量、種類，以回應不同類型糾紛解決的個性化需要，已經成為當代各國民事訴訟現代化的潮流。專門法院的建設成果之一便是促進了程序多元化的發展。

典型如知識產權訴訟特別程序。最高人民法院在開展建設知識產權專門法院的同時，緊鑼密鼓地推進知識產權訴訟特別程序的研究與制定工作。2014年，最高人民法院制定出臺《關于北京、上海、廣州知識產權法院案件管轄的規定》，就知識產權案件專門管轄作出規定。又針對知識產權案件調查取證需要，制定《關于知識產權法院技術調查官參與訴訟活動若干問題的暫行規定》，在法院內部增設技術調查官一職，作為法官的審判助手參與審判工作。2016年發布的《關于在全國法院推進知識產權民事、行政和刑事案件審判“三合一”工作的意見》，建議知識產權法院(庭)由行政審判庭或刑事審判庭法官與知識產權審判庭法官共同組成合議庭，審理知識產權行政或刑事案件。2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過的《關于專利等知識產權案件訴訟程序若干問題的決定》確立了知識產權案件“越級上訴制度”，即當事人對專利、技術秘密等幾類指定的知識產權民事、行政案件第一審判決、裁定不服的，直接向最高人民法院提起上訴。這樣設計是出于法律適用統一的考慮，也與知識產權保護政策性強有密切關系。雖然專利保護的國際化程度較高，但是具體的制度設計必須考慮本國經濟發展狀況和科技水平，還要兼顧地區差異。我國知識產權司法保護標準的地區差異發展不平衡就很有代表性。對于北京、上海、廣州等經濟與科學技術發達地區，企業創新能力較強并且處于產業鏈的高端，且與國際接軌程度高，應當采用較高的司法保護標準。而如果在中西部欠發達地區也采用相同的標準則可能損害其經濟發展。如果法院只依據技術和法律作出判斷，很可能因為與本國、本地區經濟社會發展脫節，而打擊權利人在該國申請專利和研發創新的熱情，甚至不利于吸引投資和創業。越級上訴的制度安排有助于最高人民法院通過個案審理和裁判，適時介入知識產權審判，從法律和公共政策兩個方面統籌兼顧，調整和統一裁判標準，防止各地法院過多考慮技術和法律問題，而忽視對公共政策的把握。(24)參見劉強：《中歐知識產權專門法院比較研究》，載《湘潭大學學報》(哲學社會科學版)2015年第6期。各地法院也一邊實踐一邊總結審判經驗，探索制定適合知識產權審判需要的特別程序規則。例如，為解決知識產權案件審理中的技術秘密、商業秘密保護問題，江蘇省高級人民法院出臺了《關于審理商業秘密案件有關問題的意見》，要求本院法官及下級法院在審理涉及商業秘密、技術秘密的案件中，要注意采取保密措施。

環境資源審判程序專門化研究也達成了諸多共識。由于生態的系統性、環境介質的流動性、生態環境與自然資源的公共屬性，(25)參見江必新：《論環境區域治理中的若干司法問題》，載《人民司法》2016年第19期。生態環境保護類案件的社會關注度高自不待言，更重要的是引發了一系列法律難題：一是牽涉利益主體多，利益多元且公益與私益產生交集，法律關系復雜，常常是刑事、民事、行政訴訟并發；二是影響地域范圍廣，常常跨越多個行政區域，甚至跨越國境，引發一國之內行政區域之間、主權國家之間管轄權沖突問題；三是專業性強，案件事實與分流責任的認定對科學技術手段依賴度高；四是生效裁判的執行多涉及環境生態修復，修復是系統工程，單靠傳統的強制執行無法實現生態環境修復的目標，需要行政執法、社會力量協同。上述特征要求環境資源案件的管轄須打破傳統行政區劃，按照生態或流域系統進行重新規劃；同時打破三大訴訟法主管范圍界限，實行集中管轄，采取民事、行政、刑事“三合一”(加上執行即“四合一”)審理模式。最高人民法院以及兩高聯合發布的若干司法解釋和規范性文件，創設了一系列訴訟程序規則。

而在社會化因素比較多的專門化審判領域，司法程序表現出明顯的非訟化特征。典型如家事審判中，訴訟程序與非訟程序交錯適用的司法理念得到普遍認可。現代家事訴訟司法理念強調維護家庭感情與家庭倫理，重視此類訴訟的公益性質，承認家事糾紛的解決不能單純依靠法律，還需要利用倫理、道德甚至感情等因素。2016年，最高人民法院發布的《關于開展家事審判方式和工作機制改革試點工作的意見》(以下簡稱《家事審判意見》)提出要轉變家事審判理念，探索家事審判專業化發展，把“維護婚姻家庭關系穩定，依法保護未成年人、婦女和老年人合法權益”作為家事審判的價值目標；提倡“家庭本位”裁判理念，即對家庭財產關系的處理以有利于家庭成員共同生活的團體主義為價值追求。家事訴訟程序被設計成一種偏好溫情裁判、軟化矛盾沖突、吸收對立情緒的審判過程，其中包含不公開審理、著重調解、當事人親自訴訟、法官職權調查、限制當事人處分權等若干不同于普通民事訴訟程序的訴訟原則與程序技術。多地法院開始嘗試采用家事調查員、心理咨詢師、人民調解員等社會工作者與法官結成復合型審判團隊，共同參與家事訴訟案件的新審理模式。

總之，專門法院建設刺激了特定類型案件訴訟特別程序的創新發展，豐富了訴訟程序的種類與形態，無疑有助于司法應對不同類型糾紛解決的特殊需要，提高了司法的適應性。

三、 用司法規律透視專門法院建設可能的問題

(一) 專門化與行政化的正相關關系

專門法院因受治理目標要求和政策導向影響極大，加上采取科層式運行模式，因此天生地帶有行政化色彩。而且審判專門化程度越高，行政化越強。波斯納認為專門法院的法官可能傾向于主持政府計劃。(26)參見Richard A. Posner. “Will the Federal Court of Appeals Survive Until 1984: An Essay on Delegation and Specialization of the Judicial Function”, Southern California Law Review, 1983 (3).近年來環境資源法庭在實際運行中暴露出來的行政化問題令人警惕，表現為審判工作對地方政府行政職能依賴性大；加上案源不足，大多數環境法庭的主要工作是辦理環境行政機關申請的非訴執行案件，實際上發揮著協助政府執法的作用，甚至充當政令實施者的角色。(27)參見前引②，占善剛、王譯文。行政化的運行方式與司法規律是相背離的，突出表現為：司法專業化讓專門法院(庭)承擔了更多政策導向型任務，其可能的負面效果是削弱法院的中立性，弱化程序的正當化機能，嚴重的將危及司法公正。更為重要的是，如果法院變得越來越像行政機關，那么由法院來承擔法律與政策實現乃至形成公共政策的功能的正當性就被大大削弱了。(28)參見前引④，鮑姆書，第116-150頁。

(二) 法官同質化與裁判意見單調化

專門法院的中性優勢與司法中立性之間可能的沖突是：法官長期審理同一類案件，可能形成思維定式，甚至產生偏見。而且同質化程度很高的法官面對同一類案件，長期的“內部共識”對不同意見有一種本能的群體防衛心理，下意識地屏蔽其他裁判意見。缺乏多元化的裁判意見的群體容易形成職業封閉，不利于司法保持對社會的開放性，暗中削弱司法的公共理性。

(三) 司法資源配置不均衡，審判效率的邊際效益遞減

直觀地看，專門法院對特定類型案件實行集中管轄和審理，是有助于降低成本的。比如知識產權專門法院實行集中管轄，對于發生在多地的侵權行為，可以避免當事人多地、多次訴訟，減輕權利人維權的成本負擔。但是也要注意到這個問題的兩面性。由于專門法院實行集中管轄，一方面迫使當事人到特定專門法院訴訟，會增加單個訴訟所消耗的資源和費用。這相對更有利于大企業，(29)參見前引，劉強文。而忽略了中小企業的司法救濟成本問題，無形中降低了中小企業尋求司法救濟的愿望，有損于公平對待方面的獲得感。另一方面勢必增加法官到外地調查取證和執行的工作量，同樣會提高司法成本。(30)比如廣州知識產權法院副院長吳振曾經表示，由于廣州知識產權法院一審案件管轄范圍覆蓋廣東省內除深圳市外的所有地市，這導致該院干警需奔赴全省各地完成保全、訴訟禁令、調查取證等各種事務，花費了辦案團隊的大量精力。參見《廣州知識產權法院副院長吳振發布廣州知識產權法院工作運行情況》，載“最高人民法院網”，http://courtapp.chinacourt.org/fabu-xiangqing-15369.html，最后訪問日期：2020年11月17日。另外，專門法院管轄權與普通法院管轄權的劃分并不總是很清晰的，隱含的管轄權爭議也將消耗一定的司法資源。不僅如此，專門法院法官只審理特定類型案件，而案件分布的不均衡也可能帶來法官工作量的不均衡，有時可能出現專門法院法官無案可辦的情形。而知識產權專門法院數量的有限性，使專門審判的輻射范圍難以有效滿足技術創新活躍地區的司法需求。(31)參見《最高人民法院關于知識產權法院工作情況的報告》，載《人民法院報》2017年9月2日。這同樣是沒效率的表現。

(四) 政策導向與治理邏輯降低司法制度有效性

專門法院在推進國家發展戰略中所扮演的角色，決定其在審理案件時必須考慮治理目標的實現，更多依據特定領域政策要求斟酌裁判決定。因此，政策等非法律因素很容易進入司法，并對司法裁判產生實質影響。其直接結果是法律的有效性減弱。而且，政策影響下的專門法院盡管在同一專門法院系統內能夠保持司法統一，但與普通法院在法律適用上保持一致方面則存在齟齬，如此則留下整體司法統一與局部司法統一之間相沖突的隱患。

(五) 審判專業化內涵的“漂移”

有趣的是，在很多情況下，專門法院審判專業化所稱的“專業”較之傳統審判的專業性而言，概念內涵發生漂移，毋寧是“非法律專業化”，即對非法律專業的特別需求。如家事訴訟需要借助社會工作、心理疏導、社會調查等其他專業領域的力量，達到家事訴訟維系家庭關系和諧、保護未成年人身心健康等特別的訴訟目的。環境資源審判則多涉及污染原因與損害結果的因果關系判斷、損害結果的計算、生態修復花費的預測等等科學技術事項的認定，不得不依賴鑒定機構與專家評估等。審判專業化對審判者的知識結構也提出新的“專業化”要求，要求法官成為雙重(多重)專家——既是法律家又是科學家、社會心理學家……一般的理解是：審判者越專業，越能滿足特殊領域專門化審判需要，越有助于實現治理目標。但是，任何法官的精力都是有限的，不可能成為多面手型專家。而且非法律專業技術的運用，或多或少需要淡化/弱化法律技術的作用，與法律的確定性與程序的安定性都不吻合。若不加以控制，非法律技術的大量侵入將給司法的可預見性造成沖擊，乃至削弱司法的社會認同。

四、 專門法院建設的系統論思考

如前所述，地方政府和法院的利益驅動是影響專門法院建設的重要因素之一。此外，基于政績考慮，某個專門法院建設的成功經驗，亦會刺激其他法院的效仿沖動。如果缺乏科學的規劃與頂層設計，多重因素影響下的專門法院建設可能落入非理性陷阱，導致布局不合理、不科學，脫離實際需要，造成寶貴的司法資源的嚴重浪費。如在貴州、江蘇的環境資源法庭取得初步成效后，一些地方不顧本地實際情況盲目跟風，投入大量人力、物力建設專門環境資源法庭，現實中卻是無案可辦的空轉狀態。(32)參見孫佑海：《最高人民法院研究室副主任孫佑海：環保法庭真的無事可做嗎?》，載《環境經濟》2014年第9期；韓德強：《環境資源審判工作的現狀分析及建議》，載《人民司法》2014年第19期；張式軍：《環保法庭的困境與出路——以環保法庭的受案范圍為視角》，載《法學論壇》2016年第2期。

為避免專門法院建設的無序，我們需要一種系統論思考，就是要從專門審判機構建設目標、專門審判機制、專門審判程序、專門審判團隊等各個方面進行統籌論證，以保證專門法院布局合理、發展有序，專門審判機制符合司法規律，專門審判程序符合需要、可操作性強，專門審判隊伍理論充實、綜合素質高，以期建設中國特色的專門法院，打造現代司法制度的中國樣本。這是一個有待充分展開的論題。限于本文論題，在此僅就專門法院在國家治理結構的位置和遵循司法規律方面做初步探討。

(一) 找準專門法院在新型治理格局中的位置

專門法院的建設必須跳出地方及部門利益的羈絆，置于國家全面依法治國戰略與深化司法體制改革的大格局中，緊扣國家治理能力現代化目標，通過頂層設計進行合理布局。在具體建設中，我們可以借鑒域外區域治理經驗，將專門法院及其工作納入法治下的共治新型治理結構中，堅持黨的領導、政府協同，吸引社會組織、企業單位、公民個人及其他利益相關者共同參與，在人民代表大會這個公共平臺上開展對話討論，用公共理由作出決策，協同采取集體行動，對區域公共事務進行管理和處置，共同實現區域治理目標。為此，我們應當將專門法院建設規劃納入區域協作框架，發揮專門法院專業性、社會性、跨域性優勢，整合社會力量與市場資源，實現治理能力現代化。這個思路在生態環境審判專門法院(庭)的建設方面顯得尤為必要。環境治理是一項社會系統工程，單靠司法審判是無法實現的，需要全社會各方面的共同參與。《長江計劃》要求長江流域各省市統籌系統治理，堅持“兩手發力”，推進“三水共治”，突出“四源齊控”，深化“五江共建”，完善“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的生態環境保護機制。該計劃明確了長江保護修復的目標任務與時間表，具體分解到各級地方政府職能部門。其中，在嚴格執法監督任務中，要求人民法院等政法單位共同參與，“建立健全跨部門、跨區域突發環境事件應急響應機制和執法協作機制，加大生態環境執法力度……健全行政執法與刑事司法、行政檢察銜接機制，完善信息共享、案情通報、案件移送等制度”。《環境治理意見》要求建立生態環境保護綜合行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，探索建立“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”的審判結果執行機制。這為環境資源專門法院建設提供了基本思路。江蘇環境資源審判“9+1”機制在推進區域治理的共治格局方面邁出了一步。審判“9+1”機制是按江蘇省政府對江蘇生態功能區的劃分方案，以生態功能區和江河湖泊流域為單位，設立9個環境資源法庭，加1個南京環境資源庭，在跨區劃管轄基礎上對環境資源類案件實行集中受理，著手建立法院內部協作、外部聯動工作機制：① 內部協作機制，即在“9+1”法庭管轄區域所涉及的各基層法院之間建立起跨區域立案協作、巡回審判協作、執行司法協作關系；② 外部聯動機制，即法院與所在地黨委政府職能部門、檢察院、律師之間建立起聯合行動機制，共同商議、聯合發布生態環境資源協同保護意見及實施辦法，相互配合采取行動。未來環境資源專門審判機構的發展，還需要進一步探索在全流域范圍內構建區域協作與國際協作機制，主動參與區(省)際與國際規則建構，通過對話解決管轄與法律適用沖突問題，逐步統一司法保護的實體標準與程序規范，在實現環境資源治理目標上發揮實效。

(二) 防止專門法院審判權地方化、行政化運行

如果把新一輪專門法院建設視為司法體制改革的一個環節，那么去地方化和去行政化改革就是專門法院建設的題中之意。專門法院管轄權跨區劃的制度安排無疑是非常契合司法去地方化改革目標的，但對地方壁壘的頑固性要有足夠的心理準備和預案，同時需要警惕專門法院審判權在特定領域的集中程度過高，以及在貫徹落實政策方面的政治要求高而可能成為司法行政化的新溫床。為此，未來專門法院建設一方面要堅持內設機構扁平化，盡可能減少內部的行政層級與管理崗位職數，著力扶植專業化審判團隊的建設；另一方面應嚴格按照審級制度原理處理上下級法院關系，努力發揮審級制度在統一法律適用和政策指導方面的作用，避免用請示匯報、視察指示等方式解決審判業務問題。

(三) 專門化審判要遵循司法規律

專門法院承載著專項治理功能，追求特定的政策或倫理價值目標，因而提倡一些獨特的司法目的和司法理念，允許程序簡化與變通，但遵循司法規律是萬變不離其宗的要求。“通過法律的判斷”是第一位的司法規律。專門法院最為普遍的難題就在于：如何在依法裁判前提下，把公共政策、家庭倫理、利益平衡、成本收益等實質性因素融入司法裁判，如何既要確保國家治理目標實現，又讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。換句話說，如何保證司法的形式理性與實質理性的統一。本文認為，只有經由程序，才能讓法律的形式理性與實質理性完美地統一于司法之中。

作為一種中立價值生產裝置，程序的本質是把實質爭議轉化為單純的技術問題，從而讓最終的結論或決定看上去是純粹的技術處理(即中性的價值結果)，讓每一個參與者都覺得自己的訴求得到了足夠的尊重與參酌，即便敗訴的一方也更容易接受這樣的結果。程序整合法律形式依據與實質理由的動力機制是“實踐—反思理性”。只要程序是有效的，訴訟主體會根據其所獲得的信息和對方的理由反思自己提出的解決方案，根據具體情境進行利弊權衡，適時調整策略，找尋既符合法律形式條件，又滿足特定的實質性理由的法律適用方案。程序整合法律的形式與實質依據的關鍵是說理論證。程序的正當化是指用足夠的理由和說服技術來使程序結果獲得正當性的過程。在以當事人陳述、辯論為主要互動形式的訴訟過程中，法律規定和來自法律之外的諸如倫理、道德、成本收益、實用性等等實質性因素，都有可能被當事人作為理由引入論辯過程。最終，實體法規范的一般規定與具體案件要件事實的特殊性都將得到充分的考量。程序因此發揮著“揚棄形式理性和實質理性的反思理性”作用，(33)參見季衛東：《法律程序的形式性與實質性：以對程序理論的批判和批判理論的程序化為線索》，載《北京大學學報》(哲學社會科學版)2006年第1期。有助于縮小當事人主張與抗辯意見的距離，促成妥協與合意，即“重疊共識”——哪怕是淺層次、窄范圍的共識。如果法官用此共識為理由作出裁判就更容易獲得各方認同，并內化為自覺的約束力。

專門化審判尤其要注重在以下兩個方面發揮程序的保障作用。第一，經由程序維護法律權威，實現司法統一。在與專門法院審理的特定類型案件相適應的特別訴訟程序設計問題上，既要充分考慮專門法院審判專業特征，更要注重維護司法統一與法律權威。實體審理要把準司法制度目的與政策目標的關系，在保證法律有效性、維護法律權威的前提下，發揮司法溝通理性，保障各方主體充分參與，運用陪審制，在匯聚不同意見的前提下，論證法律與政策的共同點，通過裁判說理實現法律與政策的統一。在審級上，專門法院應當以一審法院為主，二審原則上采用越級上訴，避免因為二審法院層級過低而消解專門法院跨區劃的優勢。第二，經由程序防止專業領域成為司法的“不毛之地”。專門法院審判的案件大多涉及專業技術事項。典型如知識產權案件，爭議事實涉及大量科學技術與專業知識，天然地對專家系統和專業設備有很高的依賴度。引入專家，借助其知識、技能和設備解決科學技術事項和司法判斷難題成為專門法院審判的常態做法。上述做法在專門化審判實踐中的確發揮了一定的積極作用，為法官解決了不少技術難題。但是，不知不覺中，專業技術領域的審判大有以專家的科學判斷取代法官的法律判斷的危險。而且技術專家在訴訟程序中的地位不夠明確，其提供的專業意見的法律性質也不太清晰。更重要的是，法官在聽取專家意見時缺少當事人的參與，無法保障當事人的質證、辯論權，專家意見變相成為“司法認知”的來源，其程序的正當性難免受到質疑。在沒有明確的程序規則約束的情況下，這些咨詢活動很可能成為司法公開的死角。能夠避免專業技術領域成為司法的“不毛之地”的只有程序。換句話說，如何在最大限度地幫助法官克服技術與專業知識難題的同時，確保當事人平等、充分、有效地行使程序權利成為專門法院訴訟程序設計的關鍵。在這個問題上，法官首先要清楚地認識到，法官永遠不會成為科學家，法庭不是科學實驗室，司法判斷的對象也不是事物的科學性。無論案件事實是否包含專業技術因素，法官都是借助證據判斷案件事實的。因此，法官的核心任務是認定證據材料的證據能力與證明力。而證據能力與證明力的判斷依據或標準不是科學性，而是法律規定的真實性、關聯性與合法性等法律標準，以此為準心聽取當事人舉證、質證意見，法官是能夠形成內心確信的。當然，在這個過程中專家可以發揮很大作用，可能以專家輔助人、專家證人或技術調查官的身份進入司法，所提供的意見分別屬于當事人陳述(質證意見)、證人證言、法庭調查取得的證據，分別按照相應的證據規則發揮證據作用。因此，在審判實務中，應當準確區分專家的身份，準確適用相應的程序規則，保障其依法享有的訴訟權利。同時，要嚴格限制法官在法庭外直接向技術專家咨詢意見。只有屬于自然規律的事項，專家咨詢意見才能按照司法認知直接認定；否則應當按照正當程序要求，保障當事人質證和反駁的權利。

五、 結 語

我國專門法院從“條塊”治理走來，在國家治理格局調整中被改革，在治理能力現代化進程中獲得新的發展機遇。審判專業化雖然是專門法院建設的重要理由，在局部還可能是關鍵因素，但顯然不是決定性的因素。此外，地方治理目標與司法資源供給能力、法院與法官自身利益追求等因素，也會在局部影響專門法院的建設。專門法院采取特定類型案件集中管轄與集約化審判，有助于特定領域公共政策的落實與治理目標的實現。但治理目標導向與政策邏輯可能牽引專門法院的審判偏離司法規律。專門化審判反過來對政策也有形塑作用，可能導致政策的實施偏離最初的目標。為避免專門法院建設陷入盲目無序的狀態，浪費寶貴的司法資源，需要在系統論指導下進行頂層設計和仔細論證。進一步完善專門法院建設，應當將其置于國家治理體系與治理能力現代化的全局中進行考量，加強頂層設計。專門法院應當以初審法院為主，以“法治下的共治”為基本框架，借鑒域外區域治理經驗，利用跨域優勢，發揮專門法院在特定區域政府與社會的紐帶作用，通過裁判活動搭建共治共享平臺，助推區域治理能力現代化。同時，專門化審判要遵循司法規律，使特別程序與普通訴訟程序有序對接，保證法律與程序的有效性，不斷提高司法公信力。