“一統二分三合作”
——農村集體產權制度改革的文安做法

□文/鄒凱

2018年6月，河北省文安縣被農業農村部確定為國家級農村集體產權制度改革試點單位以來，該縣按照“有序推進、試點示范、探索創新、務求實效”的工作思路，加強頂層設計，細化工作目標，強化督導落實，穩步推進各項改革任務。截至2020年底，全縣383個村街清產核資、成員身份確認、股權設置和折股量化、成立組織、賦碼頒證、發放股權證等六項重點改革任務已100%完成。

目前，文安縣采取“一統二分三合作”，搭建政經分離管理框架，正在將農村集體產權制度改革向實里做、向深處發展。

加強領導，落實保障，筑牢推進改革的堅強基礎

文安縣成立由縣委書記、縣長任雙組長的農村集體產權制度改革領導小組，全縣13個鄉鎮和383個村街分別成立由黨政主要負責人為組長的領導小組，形成三級書記抓，一級抓一級的組織保障機制?？h領導小組下設辦公室，從有關縣直單位和鄉鎮遴選精干力量20名，組成綜合協調組、清產核資組、成員界定組等10個改革專項工作小組，實行集中辦公。

縣財政安排產改專項經費268萬元，其中農村集體產權制度改革辦公經費38萬元、清產核資工作經費180萬元。各試點鄉鎮、試點村街產改經費分別為6萬元和2萬元。

在學習考察、調查研究、吸取經驗、歸納總結基礎上，結合文安縣實際，經縣委常委會、縣委深改組會、縣政府常務會等研究制定了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》《文安縣國家級農村集體產權制度改革試點工作推進方案》等文件，對改革的目標、步驟、措施、時限等進行細化分解，形成了“七個階段、七大任務、三個清單”的頂層設計。

營造氛圍，典型帶動，全面形成改革的強大聲勢

在縣“兩臺一報一站”開設“農村集體產權制度改革專欄”，對改革工作進行適時報道，組織各鄉鎮、村街主要負責同志錄制專題訪談；設立“美麗宜居文安”公眾號，宣傳交流產改政策、工作動態、改革經驗等，向縣、鄉、村各級干部群眾推介關注；制作宣傳展牌200余塊、噴繪固體宣傳畫300余幅、懸掛噴繪標語6000余條，印發《改革政策知識問答手冊》500余本，明白紙、《致全縣廣大農民的一封信》《宣傳掛圖》近4萬份，形成了人人關注、人人參與的產改工作氛圍。

堅持分類型、選代表、積經驗、再鋪開的思路，選取德歸、興隆宮、灘里、趙各莊等4個鄉鎮和10個村街作為先行先試的試點，在培訓指導、學習考察、經費保障等方面予以優先考慮，試點鄉村在全縣率先完成重點改革任務，為全縣樹立了可推廣可復制的典型樣板，發揮示范帶動作用。

明確清產核資標準，探索推行清產核資“23115”工作法，確保清產核資精準到位、應清盡清；明確“五取得、六保留、五喪失”16種身份界定標準，確保集體經濟組織成員“不能多頭占有，不能兩頭落空”，讓群眾心里沒有疑慮、嘴上沒有怨言，進而認同改革、支持改革。

多措并舉，督導問效，全力打造改革的堅強保障

文安縣委與各鄉鎮逐一簽訂產改工作責任狀，嚴格要求，研究制定了《文安縣國家級農村集體產權制度改革推進時間表》，將10個主要時間節點、13項重點任務和32項重點工作拉單列表，統一設計制作，縣、鄉、村全覆蓋懸掛，做到“抬頭見工作、使命記心中”。

自改革工作啟動后，先后組織召開10次調度會、13次現場觀摩會和和6次片區推進會，規劃設計了“一點”“兩線”和“一環”的學習交流路線，按需組織鄉鎮、村街相互進行觀摩學習，取長補短、查漏補缺，同時，建立“農村集體產權制度改革工作交流群”，實時晾曬各地工作實況，調度工作，督促落實。

縣委建立正向激勵機制，加大對改革者的褒獎力度，改革以來，12名產改干部得到提拔重用?？h四大班子領導堅持深入分包鎮村進行督導檢查，協調解決各類問題；組織縣“兩辦”督查室、縣委改革辦、縣產改辦組成5個產改專項督導組，對各鄉鎮、村街持續跟蹤要賬，促進了改革任務順利完成。

啟動“晾成績、找差距、學方法、補短板”測評活動，對承擔改革任務的鄉鎮和村街產改工作進行綜合測評，先后舉辦整體工作、檔案資料、產改展廳、宣傳氛圍等擂臺評比36次，全縣各地產改工作成效明顯提高。同時，開展“專家應診”和“結對共建”活動，挑選一批政策掌握全面、工作推動有力、工作作風優良的產改本土“專家”，根據“專家”特點，組建政策解釋類、臺賬管理類、清產核資類、成員確認類、股份改革類、壯大經濟類、農村一線類專家團隊，通過開展專家幫扶活動，進一步解決了實際問題，補齊了短板弱項。

求真務實，創新思路，積極探索改革的文安做法

清查土地創新采取“兩繪三測”工作流程，“兩繪”是指先由村街對集體資產資源現狀繪制草圖，再由第三方測繪單位進行專業測繪；“三測”是指村街組織初測，測繪公司專業測，查漏補缺糾錯后補測。在對比會商中最終形成成果，既節約了時間，又保證了測量結果的精準度。

在集體資產清理階段，探索實行了“村財實物登記卡”制度，將各村街集體所有的房屋、機械、道路、水利設施等實物資產的照片、位置、價值等信息登記造冊，臺賬式管理，集體資產從此有了“身份證”，在家底清晰的基礎上，實現了財產“戶籍化”管理。

村民開荒占有集體土地問題一直是清產核資的重點和難點，在探索中，本著“尊重貢獻，平穩過渡，集體收益”的原則，以改革時間節點為準收歸集體經營，之前因村民開荒經營所產生的收益不再追繳，并明確同等條件享有優先承包權，實現了集體和個人雙贏。比如，灘里鎮中新橋村按照該原則，清查收回377畝村民開荒土地，村集體再次進行發包，為集體年增收10余萬元。

針對特殊人群身份確認難的問題，建立“研判建議”“溝通反饋”和“實名票決”三項機制，對各村街無法拿捏把握的，上報至鄉鎮，由鄉鎮領導小組召開專題會議進行分析研判，提出工作建議，再反饋至村街，指導村民按民主程序實名票決，有效避免了“兩頭占”和“兩頭空”的情況發生。既解決了政府既不能干預又不能放任不管的問題，又落實了“讓農民自己作主，讓農民商量著辦”的要求，平穩推動了成員身份確認工作，有效解決了矛盾隱患，得到了群眾的一致認可。

“抓大”是指農村集體資產股權設置以成員股為主，原則上不設集體股?！胺判　笔侵羔槍Τ侵写?、城郊村等集體經營性資產較大的村街，村街遺留問題多、矛盾隱患大的村街，與天津市、雄安新區聯姻現象多的村街，對出嫁女、入贅男、離異女等特殊群體，靈活設置股權，以“成員股+”的形式，在成員股基礎上設置了扶貧股、勞齡股、計生股、土地股、獎勵股等股權，保護多數農民群眾利益，平衡群體間利益關系，有效維護了社會穩定。如興隆宮鎮結合當前扶貧工作，對8個村建檔立卡的22個貧困戶52人設置了扶貧股，每人1股，占成員股的10%。

為確保改革徹底到位，鼓勵引導所有村街實行股份制改革，不管有沒有經營性資產，都進行折股量化：對有經營性凈資產的，對經營性凈資產進行折股量化；對有經營性資產，但因債務較多無凈資產的先擱置債務，把經營性資產進行折股量化；對無經營性資產的，把機動地等資源性資產進行評估，折算成資金，統一成貨幣形式進行量化，最終全部成立股份經濟合作社，實現改革徹底到位，這一做法在全省產改工作會商會上得到一致認可。

打破按戶發放股權證的做法，探索按照“確權到人、一人一證”的原則，投資80萬元印制股權證50萬份，按人發放股權證，證書中詳細登記人員信息、股權變動信息等，保證個人權利的完整性，體現家庭利益管理的系統性，為以后股權繼承、交易、質押、流轉掃清了障礙。

目前，文安縣正在實施“一統二分三合作”，搭建政經分離管理框架。一統：出臺政經分離指導意見和管理制度，建立“文安縣農村三資智慧監管系統”，統一對全縣各村街村委會賬戶和股份經濟合作社賬戶進行管理，實現村級資產管理、財務審批、風險預警、審計監督、統計分析等“一站式”規范化運行。二分：完成全縣383個村街村委會和農村集體股份經濟合作社兩個組織賬戶分離，單獨管理，實現政經分離第一步。三合作：農業農村局、銀行、軟件公司三方簽訂合作協議，為改革搭建服務平臺。