新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)背景下PPP項(xiàng)目問(wèn)題研究

潘 虹

(鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，河南 鄭州 451191)

1 研究背景

黨的十九大報(bào)告指出,中國(guó)要堅(jiān)持走具有中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)的重要手段，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，其中產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾，如資源配置低效、水資源匱乏、城市規(guī)劃欠科學(xué)、農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)及拆遷安置等方面的新問(wèn)題日益突出。河南省是我國(guó)重要的農(nóng)業(yè)大省，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，水資源緊缺是目前面臨的首要問(wèn)題，如何能夠充分循環(huán)利用水資源達(dá)到水資源的再生利用，以有限的水資源滿足河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，已成為河南省水利工作面臨的緊迫任務(wù)。A縣位于河南省東南部，是河南省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市之一，其作為“平原糧食大縣”、“全國(guó)糧食生產(chǎn)百?gòu)?qiáng)縣”、“國(guó)家優(yōu)質(zhì)小麥種植基地”、“河南省畜牧業(yè)大縣”、“花木名縣”，A縣對(duì)于水資源的需求十分旺盛。同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，A縣農(nóng)村人口迅速向城市轉(zhuǎn)移，目前A縣城鎮(zhèn)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、水資源的有效利用與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度相比，明顯力不從心，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量。因此，A縣再生水利工程建設(shè)對(duì)于其新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展影響重大。A縣對(duì)于再生水利工程項(xiàng)目，預(yù)算總投資為19329.62萬(wàn)元，其中，項(xiàng)目資本金3865.92萬(wàn)元，約占項(xiàng)目總投資的20%；融資資金15463.70萬(wàn)元，約占項(xiàng)目總投資的80%。對(duì)于較大的資金缺口，A縣政府融資平臺(tái)可以采用的融資手段有發(fā)債和PPP模式。但是財(cái)政部在文件《進(jìn)一步推動(dòng)在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式》清楚指出，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。要求地方融資平臺(tái)不能只是一味的發(fā)債，融資渠道要多元化，要將社會(huì)資本有機(jī)地引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，所以PPP模式成為地方政府融資的一個(gè)重要手段。本文提出A縣的再生水利工程項(xiàng)目建議政府采用PPP模式進(jìn)行融資和管理，該項(xiàng)目主要是為了拓寬A縣政府的融資渠道，將社會(huì)資本引入到公眾服務(wù)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)換政府壟斷的角色，同時(shí)有效利用社會(huì)資本來(lái)為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的便民服務(wù)。

2 A縣再生水利工程PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)河南省A縣再生水利工程PPP項(xiàng)目調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題也是當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目普遍存在的問(wèn)題。

2.1 缺乏完善的配套政策和相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制

開始運(yùn)行PPP項(xiàng)目需要一定的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的政策來(lái)支持。A縣是新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)縣，已出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)私人PPP項(xiàng)目投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，但從宏觀環(huán)境的因素分析，A縣政府沒(méi)有政策制訂權(quán)，只能根據(jù)已有的政策貫徹、執(zhí)行。PPP項(xiàng)目后續(xù)在建設(shè)、經(jīng)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，政策的完善性、配套性、滯后性，造成出現(xiàn)問(wèn)題難以及時(shí)運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)行執(zhí)行，這對(duì)保障A縣水利工程PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)是不利的，不利于PPP項(xiàng)目作為模板或者試點(diǎn)，也不利于在A縣及其周邊地區(qū)進(jìn)行推廣。PPP模式廣泛應(yīng)用離不開國(guó)家政策的推動(dòng)，需要國(guó)家及時(shí)出臺(tái)關(guān)于PPP項(xiàng)目更加細(xì)化、更加完善的配套政策，同時(shí)制定明細(xì)的基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則，以國(guó)家的政策、準(zhǔn)則作為依據(jù)對(duì)操作流程、收費(fèi)政策、稅收、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績(jī)效評(píng)價(jià)以及后期合同執(zhí)行出現(xiàn)糾紛等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。同時(shí)，還需要當(dāng)?shù)卣贫ㄏ鄳?yīng)的運(yùn)作機(jī)制協(xié)調(diào)配合。這些都需要完善的、配套的宏觀政策作為依據(jù)，及時(shí)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目參與各方出現(xiàn)的分歧，全面保障各方利益得到實(shí)現(xiàn)。

2.2 運(yùn)行分擔(dān)機(jī)制不夠成熟

從當(dāng)前A縣再生水利工程PPP項(xiàng)目來(lái)看，A縣作為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的試點(diǎn)，能夠給其它工程項(xiàng)目帶來(lái)示范作用，但是該工程投資時(shí)間較長(zhǎng)，投資金額較大，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，也會(huì)產(chǎn)生各方利益糾紛和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的糾紛，運(yùn)行過(guò)程中的矛盾并不能得到良好的解決。如何讓PPP項(xiàng)目能夠良性運(yùn)行，在各方分擔(dān)機(jī)制中能夠?qū)崿F(xiàn)公平公正，都是當(dāng)前該項(xiàng)目面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從以上問(wèn)題看，由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)實(shí)施的時(shí)間并不長(zhǎng)，政府的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)也在不斷積累中。政府一旦將其作為短期的政績(jī)工程來(lái)對(duì)待，在引入PPP項(xiàng)目工程時(shí)會(huì)給予很多優(yōu)惠或承諾，甚至承諾會(huì)承擔(dān)某些風(fēng)險(xiǎn)。但是，最終出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往將責(zé)任全部推給社會(huì)資本方，造成政府在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，并沒(méi)有很好地履行承諾，也沒(méi)有承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和損失。由于分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，對(duì)于后續(xù)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的作用。

2.3 社會(huì)信用有待強(qiáng)化

從A縣再生水利工程及周邊縣市近年實(shí)施的PPP項(xiàng)目來(lái)看，有成功的案例，也有失敗的項(xiàng)目。從項(xiàng)目失敗中可以看到我國(guó)PPP項(xiàng)目社會(huì)信用有待強(qiáng)化。由于政府換屆等政治性原因，導(dǎo)致后續(xù)政府沒(méi)有對(duì)前一屆政府的政策進(jìn)行良好的執(zhí)行；政府在PPP項(xiàng)目引進(jìn)之前進(jìn)行很好的口頭承諾，但是PPP項(xiàng)目引進(jìn)以后出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，政府往往進(jìn)行責(zé)任的推脫；當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，政府會(huì)要求各參與方簽訂補(bǔ)充協(xié)議，這些補(bǔ)充協(xié)議會(huì)讓參與的私人部門變得特別被動(dòng)。政府在引進(jìn)PPP項(xiàng)目參與方之前，會(huì)給予良好的承諾和較多的優(yōu)惠條件，但具體操作過(guò)程中社會(huì)部門往往處于劣勢(shì)地位，無(wú)法跟政府進(jìn)行相應(yīng)的談判，當(dāng)出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，沒(méi)有辦法跟政府進(jìn)行法律訴訟。甚至為了保障當(dāng)前的成果和利益，只好忍氣吞聲，一般都不會(huì)選擇走法律程序。物有所值流于形式，物有所值都是通過(guò)咨詢機(jī)構(gòu)計(jì)算、核準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，由于調(diào)研不夠深入，計(jì)算不嚴(yán)謹(jǐn)，往往造成與實(shí)際脫節(jié)，最終通過(guò)調(diào)整數(shù)字達(dá)到項(xiàng)目的預(yù)期。

3 完善PPP項(xiàng)目的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)宏觀政策支持力度，促進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展

由于PPP模式在我國(guó)基層縣城中試點(diǎn)目前尚在普及推廣階段，所以相關(guān)宏觀政策還沒(méi)有得到完善。以再生水利工程為例，A縣的PPP項(xiàng)目要想長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展，在宏觀政策不足的情況下，最好的辦法就是制定好項(xiàng)目的操作規(guī)范，以及適用的制度規(guī)范，確保在出現(xiàn)分歧時(shí)能夠有章可依。A縣的相應(yīng)職能部門如財(cái)政、金融、住建規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)因地制宜，及時(shí)出臺(tái)有利于當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目發(fā)展的制度和規(guī)范，從而提升PPP項(xiàng)目在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)力，尤其要注意落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，為推廣PPP模式，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，建立稅收上的優(yōu)惠。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的招投標(biāo)制度，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的公平競(jìng)爭(zhēng)，并在執(zhí)行過(guò)程中完善政府和社會(huì)資本，以及各個(gè)參與方的利害關(guān)系，對(duì)PPP模式合作中違約處罰、回報(bào)定價(jià)等一系列問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。A縣政府沒(méi)有宏觀政策的制定權(quán)，但是可以制定配套的制度、規(guī)范，目前已出臺(tái)相應(yīng)制度，充分展示出A縣政府非常重視PPP項(xiàng)目。本文建議國(guó)家加強(qiáng)宏觀政策支持力度，完善的政策是保障PPP項(xiàng)目成功的基本保障，這樣可以減少項(xiàng)目失敗的概率，進(jìn)而提升A縣PPP項(xiàng)目建設(shè)的成功率和示范性。

3.2 建立長(zhǎng)期合作的雙方信任機(jī)制

我國(guó)水利工程建設(shè)需要大量的資金投入，同時(shí)也需要各個(gè)方面的緊密配合。在此背景下，如何實(shí)現(xiàn)水利工程建設(shè)長(zhǎng)期有效和諧發(fā)展是迫切需要解決的問(wèn)題。因此，對(duì)于A縣PPP項(xiàng)目，水利廳建設(shè)需要建立長(zhǎng)期合作為目的的信任機(jī)制。政府應(yīng)平等對(duì)待私人企業(yè)，私人企業(yè)也不能以犧牲公共產(chǎn)品的質(zhì)量，或者降低服務(wù)質(zhì)量來(lái)獲得招標(biāo)。這是需要雙方建立長(zhǎng)期合作為目的的信任機(jī)制，具體來(lái)講應(yīng)當(dāng)做到以下2點(diǎn)。

3.2.1 制定必要準(zhǔn)則，促進(jìn)雙方長(zhǎng)期合作

合理的準(zhǔn)則是支撐雙方有效合作的前提。本文建議在A縣再生水利工程建設(shè)中，建立完善的評(píng)價(jià)質(zhì)量體系。政府部門應(yīng)當(dāng)利用好政府信用來(lái)推動(dòng)全社會(huì)信用的共享，對(duì)合作企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)建立一系列聯(lián)動(dòng)名單，同時(shí)對(duì)于不合法的機(jī)構(gòu)建立失信名單，這樣能夠?qū)κ袌?chǎng)進(jìn)行凈化和準(zhǔn)入。而參與再生水利工程建設(shè)的相應(yīng)各方則也應(yīng)該做好自身的信用，一個(gè)優(yōu)秀的企業(yè)信用是進(jìn)行長(zhǎng)期合作的必備條件。在A縣再生水利工程建設(shè)中，雙方都應(yīng)該做好信用建設(shè)，這樣能夠促使雙方進(jìn)行良好有序合作。

3.2.2 政府角色應(yīng)當(dāng)更加清晰到位

PPP項(xiàng)目的建設(shè)離不開國(guó)家出臺(tái)單獨(dú)政策進(jìn)行支撐，這項(xiàng)政策的主要目的是促進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)能夠良好完善有序的進(jìn)行，這就要求地方政府對(duì)于政策執(zhí)行必須到位，對(duì)于各項(xiàng)承諾應(yīng)當(dāng)及時(shí)兌現(xiàn)，這樣才有助于地方政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)中的公信力，從而提升私營(yíng)企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目的積極性。因此，政府應(yīng)當(dāng)做好在該項(xiàng)目建設(shè)中裁判員和監(jiān)督員的角色，不能作為運(yùn)動(dòng)員等參與角色。

在實(shí)際PPP項(xiàng)目建設(shè)中，雙方只有互信互助，在現(xiàn)有市場(chǎng)規(guī)則的條件下進(jìn)行公平公正的合作，才能夠保證PPP項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)的運(yùn)作。

3.3 建立糾紛解決機(jī)制和退出機(jī)制

結(jié)合A縣水利工程PPP項(xiàng)目操作的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)政府各方和PPP項(xiàng)目參與方之間的動(dòng)機(jī)是不同的，A縣政府是希望利用PPP項(xiàng)目來(lái)改善該項(xiàng)水利工程建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況，通過(guò)PPP項(xiàng)目來(lái)提升A縣水利工程建設(shè)的規(guī)模，而參與到A縣水利工程PPP項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)，則希望通過(guò)PPP項(xiàng)目獲得一定的效益，這就導(dǎo)致各方對(duì)于PPP項(xiàng)目中真正的目的不同。在實(shí)際PPP工程運(yùn)作過(guò)程中，各方可能出于各自目的的考慮，會(huì)產(chǎn)生一些糾紛，為處理好這些糾紛，應(yīng)當(dāng)建立合理的糾紛處理機(jī)制以及退出機(jī)制。

3.3.1 建立有效的項(xiàng)目退出機(jī)制

結(jié)合A縣水利工程PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，私營(yíng)企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目一定年限后，應(yīng)當(dāng)能夠通過(guò)一定合理有效的方式來(lái)進(jìn)行退出保障私人資本的利益，可以進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，也可以引入第三方對(duì)股權(quán)進(jìn)行全新評(píng)估或者稀釋。最終確保私人部門原則上持有部分的股權(quán)，避免其出現(xiàn)短期投機(jī)行為，從而保障PPP項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量和效益。

3.3.2 建立有效的PPP項(xiàng)目糾紛解決機(jī)制

在實(shí)際PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，由于政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，因此在出現(xiàn)糾紛和矛盾時(shí)，私營(yíng)企業(yè)的利益如何保證成為迫切需要解決的問(wèn)題。結(jié)合各方PPP項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，可以提前制定相應(yīng)的條款和細(xì)節(jié)，同時(shí)對(duì)于相關(guān)案件的法律依據(jù)，做好提前規(guī)劃。對(duì)于政府失職的地方，不應(yīng)當(dāng)過(guò)于偏袒同樣也要宣判予以執(zhí)行，這樣才能保證PPP項(xiàng)目運(yùn)作中各方的真實(shí)利益。A縣水利工程項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，投資金額相對(duì)較大。在項(xiàng)目實(shí)施周期中會(huì)出現(xiàn)一些不可抗拒的因素，進(jìn)而影響A縣水利工程項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。要確保PPP項(xiàng)目合理有效運(yùn)行，就需要各方承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，做好風(fēng)險(xiǎn)的防范。具體來(lái)講，需要各方充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于資本投資方來(lái)說(shuō)，要運(yùn)用好資本的投資在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)給項(xiàng)目注入不同的資金以抵抗項(xiàng)目資金鏈的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，則應(yīng)該保障整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的宏觀環(huán)境以確保項(xiàng)目實(shí)施中稅收法律等一系列可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)做到最低。

4 結(jié)論

國(guó)家的城鎮(zhèn)化試點(diǎn)正在陸續(xù)開展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠打破當(dāng)前的二元結(jié)構(gòu)，優(yōu)化我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展，是解決我國(guó)當(dāng)前社會(huì)矛盾的重要戰(zhàn)略。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的難點(diǎn)之一就是資金來(lái)源，本文以河南省A縣PPP項(xiàng)目為對(duì)象，分析A縣水利工程項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，指出當(dāng)前PPP項(xiàng)目中存在的共性問(wèn)題，如政策法規(guī)不完善、運(yùn)營(yíng)機(jī)制不夠成熟、社會(huì)信用有待強(qiáng)化等。通過(guò)分析這些問(wèn)題，給出對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策，對(duì)A縣以后開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目建設(shè)具有一定的參考意義。當(dāng)然，PPP模式并不是萬(wàn)能的，任何一個(gè)項(xiàng)目的成功都需要多方面綜合因素的考慮，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中也需要因地制宜，結(jié)合項(xiàng)目本身選擇最適合項(xiàng)目發(fā)展的PPP模式，通過(guò)政府、社會(huì)和私人機(jī)構(gòu)共同努力，推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。