養(yǎng)老服務(wù)政策建構(gòu)的合理取向

? 中國人民大學(xué)教授、中國社會保障學(xué)會會長 鄭功成

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)的公布，更加突顯出我國人口老齡化速度之快與規(guī)模之大，從輕度老齡化走向中度老齡化已迫在眉睫，而人均壽命延長和生育率過低又進(jìn)一步顯示出少子高齡化現(xiàn)象很難逆轉(zhuǎn)。在這樣的背景下，誰來為數(shù)以億計的老年人提供照料服務(wù)，客觀上成了中國面臨的世紀(jì)難題，而構(gòu)建合理的養(yǎng)老服務(wù)政策體系無疑是積極有效地應(yīng)對老齡化的必要舉措。我國亟待順應(yīng)新時代人口結(jié)構(gòu)變化和扎實推動共同富裕的要求，真正建構(gòu)起完整合理的養(yǎng)老服務(wù)政策體系。在養(yǎng)老服務(wù)政策體系建構(gòu)中，迫切需要抓住重點做好頂層設(shè)計，確保政策措施精準(zhǔn)、資源投向高效。具體而言，應(yīng)當(dāng)著重考慮如下取向：

一、關(guān)注重點人群 解決失能空巢高齡老人的后顧之憂

伴隨居民收入來源日益多元化和社會保障制度日益健全，過去重點面向低收入老人的養(yǎng)老服務(wù)政策取向已不合時宜，因為低收入老人涉及的是救助問題，而需要照料的卻是失能老人和空巢高齡老人，這是兩種需求，也是社會救助政策與養(yǎng)老服務(wù)政策需要厘清邊界的核心問題?，F(xiàn)實中，無論貧富，大家普遍擔(dān)憂年老失能無人照料，因此，養(yǎng)老服務(wù)政策既不能延續(xù)以往限于“三無”或困境老人的格局，也不宜“大水漫灌”“普惠全體”，而是必須以幫助解決失能老人和空巢高齡老人的照料問題為核心目標(biāo)，并圍繞這一目標(biāo)制定相關(guān)政策、配置公共資源、采取有效行動。如果養(yǎng)老服務(wù)政策重點指向失能老人和空巢高齡老人，則應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的被動局面就會轉(zhuǎn)化為主動，并在確保滿足最有需要者的需要同時，使社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)得以減輕，以有效推進(jìn)健康老齡化。

二、聚焦居家養(yǎng)老 為老年人在家安享晚年提供有力支持

我國老年人喜歡在自己家中安享晚年，歐美國家的老年人也是如此，這表明居家養(yǎng)老最符合人性，也是老年人的普遍意愿。養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計應(yīng)充分尊重老年人意愿，以支持和幫助老年人居家養(yǎng)老為主攻方向，盡可能地通過養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)中心將老年人需要的相關(guān)服務(wù)送入千家萬戶，包括開設(shè)老年人日間照料中心等。接收老年人進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不應(yīng)是我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主流和重點，只能是居家養(yǎng)老的補(bǔ)充機(jī)制，明確了這一點，就能夠更加有效地配置資源，避免目前部分失能老人難以獲得相關(guān)服務(wù)而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位又大量空置的錯位現(xiàn)象。強(qiáng)調(diào)這種政策取向，不是不要發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是需要引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)分流，讓少部分機(jī)構(gòu)接收有需要的失能老人和空巢高齡老人，加快培育居家老人服務(wù)機(jī)構(gòu)。

三、堅持立足社區(qū) 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)連鎖化

強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足社區(qū)，是因為社區(qū)最了解老年人的需求，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以就近提供照料服務(wù)，從而最符合老年人居家或就近養(yǎng)老的意愿。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前已建的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大多并未立足社區(qū)，服務(wù)質(zhì)量不高，投資者動力不足，消費者難滿意，這種局面主要還是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)往往脫離社區(qū)且規(guī)模有限所致。從未來發(fā)展來看，堅持立足社區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)是符合國情的正確取向，同時還要以連鎖化促進(jìn)規(guī)?；?，由此帶來服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益雙提升。養(yǎng)老服務(wù)政策應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)市場主體和社會力量舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或設(shè)施走向連鎖化、規(guī)?；?，形成有生命力的中國特色養(yǎng)老服務(wù)民族品牌。

四、推廣公建民營 借助社會力量提供多層次養(yǎng)老服務(wù)

當(dāng)前，一方面是養(yǎng)老服務(wù)需求伴隨老齡化加速發(fā)展而持續(xù)高漲，另一方面卻是投資者因難以獲得應(yīng)有的投資回報而對養(yǎng)老服務(wù)投資較為消極，或者變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，而政府又不可能包辦養(yǎng)老服務(wù)。要解決這種困境，必須走出中國特色的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展之路，大力推廣公建民營模式，由政府建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施并委托民營機(jī)構(gòu)經(jīng)營，或由政府直接補(bǔ)貼民營機(jī)構(gòu)，將社區(qū)中的廢舊閑置房屋改建成養(yǎng)老設(shè)施，以此減輕投資者的成本壓力，增強(qiáng)投資者進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的信心。

五、重視服務(wù)質(zhì)量 補(bǔ)上人文關(guān)懷短板

養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高是現(xiàn)實寫照，老年人在接受養(yǎng)老服務(wù)時充滿后顧之憂，進(jìn)而抑制養(yǎng)老服務(wù)消費。考慮到城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，不同層次老年人的訴求有較大差異，目前適宜的政策取向應(yīng)當(dāng)確定全國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的底線，倡導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)制定和不斷完善自己的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在國家層級，宜確定養(yǎng)老服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是確保養(yǎng)老服務(wù)的安全性，提供服務(wù)基本規(guī)程，維護(hù)老年人的尊嚴(yán)；倡導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)制定超過最低標(biāo)準(zhǔn)的適度標(biāo)準(zhǔn)，不同地域、不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自發(fā)組成的行業(yè)性組織開發(fā)自己的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系；鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會和形成優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮引領(lǐng)效應(yīng)；要加快培育壯大合格的專業(yè)護(hù)理員隊伍，同時有序推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高等教育的發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)暢通養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的職業(yè)上升通道，并確保不低于社會平均工資的收入水準(zhǔn)，以此造就一支素質(zhì)不斷提升的養(yǎng)老服務(wù)管理專業(yè)隊伍，最終帶動整個社會的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升。針對現(xiàn)行制度安排中缺少人文關(guān)懷的精神、在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系中缺乏人文關(guān)懷的標(biāo)準(zhǔn)、在具體實踐中缺乏人文關(guān)懷情懷等現(xiàn)象，當(dāng)務(wù)之急是要真正構(gòu)建起養(yǎng)老、孝老、敬老融為一體的政策體系與社會環(huán)境，在制定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時不能只重視硬件設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)同時重視養(yǎng)老服務(wù)過程中的人文關(guān)懷標(biāo)準(zhǔn)，如尊重老年人的主體性，努力提高老年人的參與程度，服務(wù)供給不得損害老年人的尊嚴(yán)，服務(wù)過程維護(hù)老年人的體面，等等。唯有如此，才能真正滿足老年人的精神訴求、維護(hù)老年人的尊嚴(yán)，促使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

六、提升組織化程度 多管齊下破解農(nóng)村養(yǎng)老難題

從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中葉，農(nóng)村養(yǎng)老問題將是應(yīng)對老齡化進(jìn)程中的最大難題。因為農(nóng)村青壯年大規(guī)模地進(jìn)入城鎮(zhèn)，越來越多的人將未成年子女也帶入城鎮(zhèn)，老年人則基本留守在鄉(xiāng)村。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村老年人居住分散，既缺乏養(yǎng)老服務(wù)公共資源，也缺乏人力資源，醫(yī)療衛(wèi)生條件普遍落后，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題應(yīng)當(dāng)是積極應(yīng)對老齡化的重中之重。為此，國家應(yīng)盡早制定鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展綱要并納入鄉(xiāng)村振興之中，以滿足重點人群需要為目標(biāo)，增加專項投入，有組織、有計劃、有步驟地充分利用鄉(xiāng)村閑置或廢舊房屋，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供低成本場所，同時強(qiáng)化農(nóng)村的組織化程度，使老年人有相應(yīng)的組織依托，并建立新型互助機(jī)制，發(fā)動農(nóng)村健康、低齡老人照顧失能、空巢、高齡老人，這將是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的必由之路。