財政稅收政策如何促進生態環境保護工作

郭閩華 福建省南平市延平區財政局

引言

長期以來，我國采取粗放式經濟增長模式發展經濟，雖然經濟得到快速發展，但是粗放式經濟增長模式嚴重破壞了我國生態環境。21世紀以來我國政府大力倡導集約型經濟增長模式和綠色經濟增長模式，并出臺一系列財政稅收政策來保護生態環境。例如增發揮稅收在環境保護方面的調節作用，征收環境保護稅、對高污染高能耗產品征收的消費稅，增加企業的消費稅和企業所得稅增加企業的排污費和生態資源補償費等。這些政策使得我國生態環境得到很大程度的保護，但依然存在一些政策方面的問題亟待解決。基于此，本文展開對環境保護財政稅收政策的研究。

一、我國現行的環境保護財政稅收政策

（一）財政政策方面

一是財政資金投入。因為生態環境保護具有非營利性和非競爭性，因此治理環境污染的主力還是政府。從2003年開始，我國政府每年投入的治理環境污染的資金高達上千億元。2013年共投入9037.2億元，約占國內生產總值的1.59%。2016年共投入9219.80億元，約占國內生產總值的1.30%。雖然資金投入有所增加，但占國內生產總值的比例卻有所下降。

二是生態保護補償機制。生態環境具有明顯的跨區域屬性，因此需要中央政府與地方政府實施生態保護補償機制，確保生態環境的治理效率和質量。中央財政在2008—2015年，累計撥款2513億元用于重點生態保護補償，在2001—2015年累計撥款986億元用于森林生態系統補償，在2014—2015年，累計撥款10億元用于濕地生態系統補償。各地也紛紛出臺生態保護補償機制，例如2020年，福建省出臺《福建省城鄉人居環境建設專項資金管理辦法》規定了城市綠化、市政污水排放、污水處理等方面的資金補助標準。

三是環境保護財政補貼。政府通過財政補貼的方式，引導企業進行綠色生產經營活動。從2010—2014年，我國對環境保護財政補貼的投入由1934.04億元到3815.6億元。目前我國環境保護財政補貼的方式主要有以下兩種：第一種是政府直接給生產企業補貼，來彌補生產企業因綠色生產而增加的生產成本；第二種是通過減免消費稅或給予消費補貼的方式，鼓勵綠色環保產品銷售。

四是政府綠色采購。優先采購綠色環保的產品，促進綠色環保企業的產品研發和生產。2006年，我國頒發了政府綠色采購法律——《環境標志產品政府采購實施的意見》。截至目前，我國已經發布26個關于政府綠色采購的清單，涉及80多個產品類別和上萬種產品。

（二）稅收政策方面

一是消費稅。消費稅是直接對造成污染的各類企業產品征稅，例如汽油、涂料和電池等產品，消費稅增加企業為了保住利潤，勢必會提高這些污染產品的價格，價格升高勢必會影響這些產品的銷量和使用，這樣可以限制這些產品的生產和消費，降低污染物的排放。因此可以通過消費稅來引導消費者去購買有稅收優惠政策的價低的環保產品，從而實現保護環境的目的。

二是資源稅。資源稅是為了調整資源級差收入來對我國的礦產資源開發征收的稅種。礦產資源征收包括石油、天然氣、煤炭和金屬礦資源等。我國從2010年開始采用從價計征方法來對石油、天然氣和煤炭資源征稅，即按照企業銷售礦產資源的銷售額來征收稅款。通過征收資源稅可以有效保護礦區所在的自然環境有效開發和利用，不至于過度開采而破壞當地環境。

三是城市維護建設稅。城市維護建設稅主要用來維持城市基礎設施建設的花銷，例如城市道路、水電暖管線和污水垃圾處理等設施建設，這些都與環境保護息息相關。目前，我國城市維護建設稅采用地區差別比例稅率，不同地區的稅率不同，按照城市、縣城和鄉鎮三個級別劃分稅率分別為7%、5%和 1%。

（三）環境保護收費政策方面

一是排污費。企業排污征收的費用要遵循《排污費征收使用管理條例》，根據污染物的內容和排放數量來實施繳費標準，控制排污企業向自然環境排放污染物的種類和數量。2018年頒發的《環境保護稅法》也是基于此條例進行征稅的。

二是生態資源補償費。該費用的征收原則是破壞者付費原則，即向破壞生態環境的個人或企業征收該費用。各地政府相繼出臺相關政策來輔助生態資源補償費的實施。例如，2019年南平市出臺《南平市生態銀行實施方案》，本著“誰開發誰付費”原則，將當地的山、水、林、湖等自然資源優化配置，讓開發商出資開發，政府收取生態資源補償費，并監督引導。

二、我國環境保護財政稅收政策存在的問題

（一）環境保護財政投入不足

科學家通過研究發現，環境治理費用和國內生產總值呈正相關關系，即國民生產總值越高，意味著對生態環境的開發和破壞也越嚴重，需要投入更多資金治理和維護。國際環保機構統計數據顯示：當某個國家環境保護和治理的總投入占該國家國民生產總值的1%～2%時，可以保證環境不惡化；當環境保護和治理的總投入占該國家國民生產總值的2%以上時，環境才能夠改善。目前，發達國家環境保護和治理的總投入所占GDP比例基本在2%左右，例如美國2019年環境保護和治理的總投入占美國概念GDP的2%，日本則為2.3%，德國為2.1%。我國從2010—2017年環境污染治理總投資占GDP的比重是呈下降趨勢的，從2010年的1.84%下降到2017年的1.15%。國家從自然生態環境索取的要比保護環境付出的更多，環保財政投入不足導致我國生態環境難以得到改善。

（二）環境保護稅收政策不完善

我國環境保護稅收政策不完善主要體現在以下兩方面：一是我國針對環境保護的稅法體系不完善，雖然2018年出臺了《環境保護稅法》，但對各類污染環境的行為和破壞生態系統的行為沒有明確規定稅目、稅基和稅率，還有很多排污企業不在繳稅范圍，或者因稅法規定不明確和詳細，容易讓排污企業鉆稅法空子。而且《環境保護稅法》沒有從根本上緩解排污企業的排污行為，因為很多排污企業所生產的產品具有很高的利潤，完全可以忽略環境保護稅率，排污企業依然會排放大量污染物。二是我國環境保護征稅稅種少，覆蓋范圍有限，且消費稅的作用難以充分發揮。由于我國人民生活水平不斷提高，很多消費者不在乎產品價格，依然會購買具有污染性的產品，例如塑料袋和電池，這樣消費稅就難以引導消費者合理消費和綠色消費。

（三）環境保護收費混亂

自從2018年《環境保護稅法》實施后就取消了排污費的收費標準，因此我國針對環境保護的費用只剩生態資源補償費。因為生態資源補償費沒有統一的收費標準，且該費用具有無償性、強制性和固定性，使得各地存在亂收費現象。一方面是部分政府人員會巧立名目向本不該收費的企業收取生態資源補償費，或者無端增加該費用；另一方面是政府人員監察不到位，收費過程中有漏網之魚，逃避繳費，例如一些開發商承包農村用地合同用途是生產綠色產品，結果卻偷偷生產工業污染產品，兩類產品的污染程度天差地別，卻按照綠色產品的生態資源補償費繳納費用，這也屬于亂收費范疇。

三、我國環境保護財政稅收政策建議

（一）加大政府對環境保護的投資力度

首先要加大轉移支付力度。財政部門應該跨越地域限制，根據各地污染程度來合理撥款，對重大環境保護工程要專款專用，對環境治理和保護進行全面的監督和問責。中央政府應鼓勵各地政府進行橫向轉移支付，打破地方政府區域限制，實現跨生態環境治理資金補助，并協同全國各地政府全面開展環境保護和治理工作，彌補東部地區和南部地區環境保護治理資金富足而西部地區和北部地區專項資金匱乏的問題。

其次要創新環保財政政策支持方式。我國國民生產總值在逐年大幅增加，而環境保護和治理的總投入所占GDP比例卻沒有達到國際環保機構制定的2%及以上，投入產出不成正比。要不斷增加環境保護資金，創新環保財政政策，例如采用PPP項目引入社會資本來治理環境污染，讓投資人通過生態產品交易獲得收益，并將排污權、排碳權和治水權下放到企業，通過第三方治理的方式來快速吸納社會資金，提高政府和企業在環境保護治理方面的總資金投入，確保總投入所占GDP比例高于2%，達到國際環保機構制定的標準。

（二）完善環境保護稅費政策

首先要完善我國環境保護稅收體系。一方面要細化《環境保護稅法》中的相關內容，明確環境保護稅收的稅目、稅基和稅率等內容，細化稅法內容，同時加大稅法覆蓋范圍，將新型的排污企業列入繳稅企業范疇中，這樣可以避免偷稅漏稅問題。現行的四類征稅污染物未來可擴大征稅范圍，設定更高的環境稅率。另一方面要加強資源稅改革，地方政府可以根據當地自然資源合理設置資源稅，并報國務院審批通過后方可實施。通過資源稅改革可以有效有節制地利用當地資源發展經濟，可以減輕政府在環境保護方面的財政支出，有效治理和改善生態環境。稅收優惠體系要覆蓋研發、服務、生產、消費等完整鏈條，在稅法中明確優惠政策的法律地位。

其次要發揮“營改增”稅收政策的環境保護作用。從2016年開始我國就全面推行營業稅改增值稅業務，稅制改革涵蓋建筑行業、金融行業、生產加工業和服務業等行業，營改增看似與環境保護無關，但是營改增主要對應的是服務業和建設產業，例如建筑行業的稅率調整為11%，金融業和服務業的稅率調整為6%，這說明國家稅收政策抑制對環境有較大污染的傳統粗放型工業的發展，而促進無污染的行業發展，從而達到節能環保的環境治理目標。

（三）建立健全環境保護綜合管理體系

首先是我國有關部門應該建立完善的環境質量數據體系，實現各地環境質量的數據共享，這樣就可以及時了解各地的環境信息，并擬定相應的治理和保護計劃，也可以更合理地分配環境保護資金和相配套的扶持政策。其次是利用現代技術提高大氣、水、土壤等的監測效率和質量，我國環境保護和治理存在后知后覺的問題，只有當環境惡化到一定程度才知道出資治理，其實應該設置好環境質量紅線，一旦超過紅線就要做出相應進行環境保護和治理。這就需要實時動態監督各地的空氣、土壤和水的質量，要將空氣、水源檢測器聯網，監測人員實施能夠觀察到最新的環境質量數據，并設置預警機制，一旦超紅線就報警，讓環保部門做出積極響應，采取相應措施將環境污染降至最低。最后是各級環保部門應該建立完善的績效考核制度，對環境保護工作進行明確分工，并落實責任到人，以環境質量效果為標準評價當地政府官員的業績，提高各地官員對環境治理的重視程度，并加大對當地環境保護的資金和人力投入，如果遇到問題及時向上級反映，及時解決環保工作中遇到的問題，只有這樣才能確保各地環境保護工作地順利開展。

結語

我國為了確保經濟可持續發展，需要加強對生態環境的保護，提倡綠色經濟增長模式，出臺了一系列財政稅收政策來保護生態環境。這些政策使得我國生態環境得到很大程度的保護，但依然存在一些政策方面的問題亟待解決，比如環境保護財政投入不足、稅收政策不完善等。環境保護離不開國家財政稅收政策支持，只有足夠的資金才能招聘專業人士引進先進技術來治理環境污染。因此我國出臺了一系列財政稅收政策來促進生態環境保護工作實施，但是仍然存在資金投入不足、稅收政策不完善和收費不科學合理等問題，我國需要下放環境保護治理權限，引入社會資本來共同治理環境污染，完善相關的稅法政策，確保能夠通過稅法來控制企業排污數量和種類，鼓勵消費者購買綠色無污染產品，建立完善的環保綜合管理體系，勤監測勤治理，只有這樣才能改善我國生態環境。