國家標準助力未來國家公園建設

耿國彪

“《國家公園總體規劃技術規范》是在總結自然保護區、風景名勝區等相關標準應用實踐的基礎上，結合國家公園的功能定位，對國家公園總體規劃進行了明確定位，即國家公園總體規劃屬于國土空間規劃體系的專項規劃，是國家公園規劃體系的重要組成部分，是國家公園空間管理和發展建設的綱領性文件，具有空間屬性、建設屬性和管理屬性，并約束和指導下層次規劃。”在國家林業和草原局舉行的“國家公園標準”專題新聞發布會上國家公園研究院院長唐小平表示。

10月12日，習近平主席在《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議領導人峰會上宣布，設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，受到全社會廣泛關注。其中，大家關注的焦點之一，就是國家公園的準入條件和認定標準。25日，國家林業和草原局、國家市場監督管理總局等相關負責人就國家公園的準入條件和認定標準等情況進行了說明。

據了解，我國早在1956年就建立了第一個自然保護區，隨后的60多年中，逐步建立了森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區等各級各類自然保護地近萬個。2013年十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”，目前我國的國家公園建設，是在60多年自然保護成效以及實踐經驗積累的基礎上進行的，具有起點高和后發優勢。

2019年國家林業和草原局成立了國家公園和自然保護地標準化技術委員會，集聚了原自然保護區、風景名勝區、地質公園、海洋公園、森林公園、濕地公園、沙漠公園等各類自然保護地的科學研究、規劃評估、調查設計、保護管理等領域的知名專家，按照新形勢、新要求，積極推進建立以國家公園為主體的自然保護地體系標準化工作。

2020年12月，在國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會大力支持下，《國家公園設立規范》等5項國家標準正式發布，貫穿了國家公園設立、規劃、勘界立標、監測和考核評價的全過程管理環節，為第一批國家公園的正式設立，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制提供了重要支撐。

第一個標準是《國家公園設立規范》，首次發布于2020年12月22日，2021年10月11日修訂發布，即時實施。該標準是在充分吸收國際上建立國家公園的成功經驗的基礎上，本著堅持彰顯國家公園理念、突出改革精神、適應中國國情的原則制定的，規定了國家公園準入條件、認定指標、調查評價、命名規則和設立方案編制等要求，適用于國家公園設立的評價和管理。國家公園準入條件包括國家代表性、生態重要性和管理可行性3個方面，這是國家公園的準入門檻，也是本標準的核心內容。

第二個標準是《國家公園總體規劃技術規范》，2020年12月22日發布，2021年7月1日實施。該標準規定了國家公園總體規劃的定位、原則、程序、目標、內容、生態影響評價和效益分析、文件組成等要求，明確了現狀調查評價、范圍和分區方法，提出了保護體系、服務體系、社區發展、土地利用協調、管理體系等規劃的主要內容和技術方法，為國家公園總體規劃的編制、審查、管理和實施評估提供了重要依據。

第三個標準是《國家公園監測規范》，2020年12月22日發布，2021年7月1日實施。該標準規定了國家公園監測的體系構建、內容指標、分析評價等要求，明確了監測程序和方法。依據此標準，可指導國家公園生態系統和自然文化資源的保護、修復、利用與管理活動及成效的監測和評價，對于規范我國國家公園監測工作，提升國家公園保護管理水平具有重要意義。

第四個標準是《國家公園考核評價規范》，2020年12月22日發布，2021年7月1日實施。該標準規定了國家公園年度考核和階段評價的周期、內容、指標等要求，明確了年度考核和階段評價的程序和方法。依據此標準，可指導國家公園建設管理工作、公共服務及保護管理成效的考核評價，對于規范我國國家公園考核評價工作，提升國家公園保護管理水平具有重要意義。

第五個標準是《自然保護地勘界立標規范》，2020年12月22日發布，發布后立即實施。該標準規定了自然保護地勘界立標要由政府主導，依據現有數據資料，遵循依法依規、科學規范和公開透明的原則，組織利益相關者共同對已經劃定的自然保護地邊界進行實地勘察、測繪，簽訂勘界議定書，標定精確的管理邊界線。通過勘界和現地的界線標定，確保自然保護地的外部邊界和內部分區邊界均清楚，相當于明確了管理部門、社區居民及訪客的管理邊界與行為邊界。

“這些標準是在習近平生態文明思想指引下，在總結國內外經驗和國家公園試點工作基礎上，我國國家公園建設領域探索實踐形成的重要結晶和成果，是保障國家公園建設的重要技術文件，具有很強的科學性、規范性和實用性，對我國國家公園建立統一、規范、高效的管理體制，提升生態系統保護水平具有重要意義。” 國家林草局科技司司長郝育軍表示。

唐小平說，《國家公園總體規劃技術規范》規劃內容進一步細化和深化：一是在現狀調查與評價方面，結合國家公園的3個準入條件規定了調查分析的深度;二是增加了國家公園范圍界定的內容，提出了范圍界定的原則和方法，在管控分區的基礎上，提出了功能分區的內容;三是根據國家公園的功能定位，按照保護體系、服務體系、社區發展、管理體系、土地利用協調規劃五個方面的重點內容提出技術要求;四是增加了土地利用協調規劃內容，既解決以往自然保護地建設規劃存在無法落地的情況，也有利于與國土空間規劃銜接，實現“多規合一”。

目前，我國將國家公園定位為三類自然保護地中保護強度、保護級別最高的一種保護類型，實行最嚴格保護管理，更加注重保護生態系統的原真性和完整性。

國家公園（自然保護地）發展中心籌備組副組長孫鴻雁表示，我國的國家公園體制建設不是單純建立幾個國家公園實體，而是站在生態文明建設的角度上，由國家主導設立國家公園，對自然生態系統進行山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，從整體上謀劃以國家公園為主體、自然保護區為基礎，各類自然公園為補充的自然保護地體系建設，構建形成長效保護機制。我國人口眾多，國家公園內或多或少分布有原住居民。我國的國家公園在保護生態的同時也注重社區發展和民生改善，在國家公園的建設與保護過程中，通過科學規劃、合理分區，實行差別化的政策和管理措施，把社區居民視為共建伙伴，從而實現“生態美、百姓富”的雙贏目標。

唐小平表示，國家公園準入條件包括國家代表性、生態重要性和管理可行性三個方面：“國家代表性”在國家公園遴選中極其重要，不僅強調國家公園應選擇具有中國代表意義的自然生態系統，或中國特有和重點保護野生動植物物種的集聚區，且具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產的區域，還要體現國家公園必須符合國家的整體利益和長遠利益，由國家主導設立;“生態重要性”是國家公園最為核心的功能，其他任何功能都必須在保護生態的基礎上展開，自然生態系統所承載的自然資源、人文資源都必須完整地保存;“管理可行性”是國家公園設立的落腳點，既要能夠體現國家事權、國家管理、國家立法、國家維護，又應該充分考慮到我國人多地少的現實條件，具備以較合理的成本實現有效管理的潛力，協調好利益相關者的關系，并提供國民素質教育機會，實現全民共享。符合準入條件的區域，還需統籌考慮國家總體布局，考慮生態保護緊迫性和地方積極性，按照“成熟一個、設立一個”的原則，履行報批程序，有序推動國家公園設立。