審計部門對固定資產投資內部審計指導和監督

戚志偉

一、概述

目前，國內外對于固定資產投資項目內部審計工作的組織模式有一定研究。陳鐘和宋暉研究了美國審計機關和內部審計的關系并指出，美國審計機關在開展公共工程審計中，主要通過專項審計或監督檢查，促進內部審計機構對項目的審計監督作用。Henry R.Newmark研究了工程內審工作的特點，工程審計內審工作主要針對項目全過程周期內的四個基本方面展開：項目定位、項目計劃、項目開展、項目完工。Alexia Nalewaik研究了內部審計需要在項目中的作用，通過審計調查結果和審計建議來降低成本和糾正管理錯誤。英國和法國在開展公共投資審計時主要由內審機構負責監督項目資金的合規、效益、效果，審計機關則根據議會關心熱點進行抽審監督。

在國內，審計署武漢特派辦針對長江重要堤防隱蔽工程，探索“政府+內部+社會” 審計結合方式開展大型投資項目審計的模式。莫廣周針對高校建設項目審計工作的開展，研究了政府審計和學校內審、中介審計的有機融合和優勢互補。隨著審計署內部審計相關規定出臺，各級審計機關逐步探索國家審計和內審協同工作的模式，通過出臺審計監督辦法，明確內審機構開展投資項目內部審計的職責。對于基層審計機關，嘉興海寧市審計局和揚州邗江區審計局先后于2017年和2019年制定了政府投資項目內部審計規定，主要側重于投資項目造價的內部管理。

國內外的學者和審計人員主要從審計機關和內部審計的關系、審計機關和內審機構協作互補開展審計工作、審計機關和內審機構對項目審計重點等角度來開展研究，并沒有針對審計機關指導和監督政府投資項目內審工作的方法開展專項研究。筆者主要基于基層審計機關的角度，通過分析基層政府各單位投資項目內審工作存在的不足，從機構和工作流程建設、制度建設指導、指導培訓三個方面，分析了基層審計機關開展固定投資內部審計指導和監督的方法，并以G區的內部審計工作為例，對該工作未來的發展和改進方向提出了建議和意見。

二、基層投資項目內審工作特點

1.投資項目內部審計基礎薄弱。目前，區、縣政府的下屬部門、街道、鄉鎮、國有企業等單位中大多未設置獨立的內部審計部門負責工程項目內部審計，對內部審計工作重視不足。從業務管理角度，單位下屬財務和資產管理部門主要職能為會計核算、財務管理、資產管理等。從人員結構角度，財務和資產管理部門工作人員主要以財務人員、行政人員為主，對工程內部審計工作并不熟悉，不掌握基本建設財務相關規定。從人才專業角度，投資項目內部審計的專業人才較為缺乏，業務和技術水平也相對落后。

2.投資項目內審制度建設不足。區、縣政府下屬部門、街道、鄉鎮、國有企業投資項目管理較為薄弱，項目內部審計工作普遍缺乏規章制度和操作流程。設有內審機構的單位也往往僅對項目的工程結算進行審核，缺乏對投資項目全過程、后期績效進行跟蹤。對于建設類國有企業，大型投資項目往往采用“代建制+中介機構跟蹤”方式，負責內部審計工作的人員只注重項目的結算審計工作，對項目全壽命管理缺乏審計監督。

3.投資項目內審管理模式不統一。對于類別不同的政府投資項目，區、縣政府的管理模式不盡相同，對內審工作的要求也不統一，且缺乏統一的指導管理。對于大型基礎設施、教育、衛生、社區等項目的建設，區縣政府往往委托下屬國有企業、代建單位負責建設，內審工作主要為委托中介機構跟蹤造價審計的方式，缺乏統一專業的全過程監督。對于小型的專業類項目，往往由政府下屬部門、單位負責實施，長期缺乏內部審計機構開展監督。對于經營性投資項目，國有企業在開展項目計劃、投資、融資的過程中，缺乏專業的內審機構進行事前和過程監督，對后期運營和績效管理也較為忽視。

三、審計機關指導和監督投資項目內部審計方法

1.指導各單位明確開展內部審計工作的機構。基層政府下屬單位往往受困于機構編制、人力資源、財力資源，缺乏獨立的內審機構。因此，有內審部門的單位在審計機關的指導下履行好內部審計監督職能，逐步建立健全固定資產投資內部審計操作流程;沒有設立內審部門的單位，要提高內部審計意識，以內部審計領導小組或明確某部門履行內部審計職能的形式，挖掘單位資源，開展固投內審工作。基層政府要特別重視建設類國有企業的內審工作，這些單位往往負責城市軌道交通、市政管線設施、新校建設等工作，極其有必要設立內審機構來規范建設管理。

2.指導建立固定資產投資內部審計相關制度。基層審計機關根據區、縣政府特點，制定固定資產投資內部審計規范性文件或指導意見，從制度層面來規范對區、縣下屬單位的內部審計操作流程。針對履行建設職能的相關部門、國有企業，通過經濟責任審計、專項審計、質量檢查促進重視內部審計工作，指導建立健全固定資產投資內部審計專用操作指引，發揮內部審計作用。針對非建設類相關單位，可以指定統一的通用操作指引，指導其開展固定資產投資項目內審工作，提高項目投資效能。

3.對固定資產投資內部審計人員開展指導培訓。審計機關要強化固定資產投資內部審計人員專業能力的提升，通過固定投資項目審計培訓、理論研討、交流會等形式，借用專業的審計案例，對各單位內審人員開展全方位的內部審計指導。審計機關可以定期組織各單位內審人員，開展投資項目以審代訓或跟班學習，通過參與國家審計項目，強化內部審計能力。此外，對于基礎內審較為薄弱的區、縣，審計機關還可以指導各單位報送竣工決算、跟蹤審計、專項資金審計等內部審計項目，通過審計項目全過程指導，讓內審人員對開展投資項目審計工作有全方位的認識。

四、案例分析——以某省某市G區為例

1.存在的問題。截至2020年，全國共有地級市293個，地級市下轄老城區由于區劃、土地資源、人口、環境等問題，投資項目管理工作有著一定通病。某市G區由原三個老城區合并而來，具有老城區鮮明的特點，投資項目內部審計管理基礎較為薄弱。①內審基礎較差。原先三個老城區工程項目管理模式都有差異，G區成立后各街道管理基礎不一。各個街道部門對投資項目內部審計工作也缺乏重視，沒有相關的部門和人員負責相關工作。此外，工程管理相關專業人才較少，工程管理和審計的多維人才則更為缺乏。②內審制度缺乏。部分街道、部門、國企缺乏單位投資項目管理和內部審計的制度，部分單位對內部審計工作的概念僅僅停留在造價審計環節。G區的建設集團在大型項目的建設過程中，也僅靠專業性較強的代建單位來強化內部控制，靠跟蹤審計單位對造價進行控制，缺乏規范的制度、操作流程和獨立的專業人員，對工程項目進行全過程監督。③項目管理薄弱。部分街道、部門工程項目管理缺乏統一專業扎口單位，城建相關科室僅負責工程前期招標，項目施工管理、工程結（決）算和后期運維工作均由各業務處室分別負責。項目過程缺乏統一扎口管理和內部審計監督，質量效率難以保證。

2.內部審計方法。G區審計局充分貫徹上級對內部審計和投資審計工作的要求，針對G區投資項目內部審計工作基礎差、制度弱、管理缺失等問題，通過結合各類審計項目，重點剖析投資項目管理問題，以審促改，揭示區內投資項目內部審計薄弱環節，從以下三個方面強化對內部審計的指導和監督。主要體現在以下三個方面：①轉變思維，改革投資審計管理模式。自開始投資審計改革后，G區審計局主動轉變投資審計管理模式，轉變審計方式，強化審計指導，升級審計信息化平臺。通過建章立制，在工程審計監督辦法中明確了內部審計工作的要求。通過區級培訓、審訓融合等模式對被審計單位內審人員進行指導，提高對工程管理的認識。通過審計工作平臺實時發現問題，積極主動開展內審監督工作。把立項審計的重點放到實事項目、古城保護、社區建設專項審計，對被審計單位進行全過程體檢。②以審促改，強化對內審工作的指導。G區審計局通過在政策跟蹤審計、投資審計、經責審計等項目中派出工程審計分組，從項目管理、基建程序、內審管理等角度多維進行評價。開展審計項目對區政府各部門、街道、國企強化固定資產投資項目內審工作起到重要作用，促進各單位建立項目管理和內部審計相關規章制度，進一步提高各單位內審人員對工程項目審計的認知。③數據先行，重視發揮大數據作用。G區審計局根據近年來對各類單位工程項目審計獲得數據，利用統計分析數據模型，篩選出核減率大、投資額大、審計問題較多的項目，在專項審計調查項目中重點關注問題較為突出的投資項目，逐步探索對內部審計數據進行建模，分析項目管理漏洞，督促內部審計查漏補缺，促進投資審計提質增效。

五、結論與建議

隨著政府投資項目力度的增大，審計機關投資審計重點僅集中于事后審計、造價審計是遠遠不能滿足審計工作的要求。審計機關要形成與內審機構協同工作機制，審計機關既要起到配合、指導各單位內審工作開展的作用，又要對各單位內審工作開展監督，發現投資項目管理的薄弱點。此外，還要在未來挖掘“大數據”、“云計算”、分析模型等方式方法，進一步提高審計效率，探索審計機關和內審機構共同形成點面結合的投資審計新模式。

1.搭建固定資產投資項目審計信息“大數據”共享平臺。要實現審計機關和內部審計的協同，要依靠大數據審計作為手段和媒介。固定資產投資審計是一個系統工程，既要實現對項目的縱向全過程監督管理，還要實現審計機關和各單位內審機構人員的橫向交互。審計機關通過平臺可以有效發現審計過程中的通病，借助平臺的信息反饋來發現各單位管理的薄弱點，對管理問題突出或內審工作開展不到位的單位，可以將其列入監督檢查對象。

2.建立固定資產投資項目內部審計工作評價指標體系。建立投資項目內部審計評價指標體系，既是對各單位項目內部審計情況監督指導的基礎，又是審計機關判斷專項審計重點的前提。審計機關要做到對各單位投資項目管理情況的全面掌握，就要將量化評價的結果作為各單位項目管理情況的判斷依據。評價指標體系應包括內審機構設置、制度制定情況、內審人員能力、項目造價審核情況、協審管理、投資績效管理情況等。

3.逐步建立固定資產投資項目內部審計分析模型。投資項目內部審計分析模型是在內部審計開展過程上建立的一個綜合分析平臺，對于政府投資項目審計工作有重要意義。為了做到審計全覆蓋，審計機關應當和內部審計共同建立投資項目數據指標，納入投資項目審計數據庫。在數據庫基礎上，審計機關根據現有項目指標和問題，利用聚類分析模型、遺傳算法模型、統計分析模型等，定期開展內控測試，及時發現管理問題。

（作者單位：蘇州市姑蘇區經濟責任審計中心）