國土空間規劃對自然資源保護的影響及實踐研究

李明

建立國土空間規劃體系并同時建成自然資源保護體系，是國家對于完善生態體系以及建設美麗中國的重要舉措，對于我國自然保護與環境建設有著重要意義。而在新時期國土空間規劃背景下，自然資源保護作為自然保護體系與生態文明建設的重要方面，仍存在許多現實困境。本文對國土空間規劃背景下對自然資源保護的影響進行多方面分析，提出自然資源保護與優化的實踐與建議。

國土空間規劃與自然資源保護是目前我國生態文明建設中的重要任務，國土空間規劃的實施，目的要把全國的國土開發、治理、保護以及利用等進行系統化考量[1]。在協調國土規劃的同時，促進人與自然的協調發展和達到優化空間格局、保護自然環境的目的。現在正處于國土空間規劃與自然環境保護的關鍵時期，因此，在國土空間規劃背景下進行自然資源保護，勢在必行，然而如何建立完備的自然資源保護體系，需要進行詳細分析[2]。本文從國土空間規劃中對于自然資源保護的功能、層次等多個視角分析，力求對國土空間規劃對自然資源保護的影響及實踐進行研究。

1 ? ?相關概念概述

1.1 國土空間規劃概念

國土空間規劃是我國2019年確立的對于國家空間發展的指南與可持續發展的藍圖，也是我國疆域內進行各類建設活動的指導依據。其主要目標是構建覆蓋全域、管控全要素的“五級三類”（圖1）的國土空間規劃體系，將國土空間規劃向整體設計轉移，建立系統、整體和分級分層的規劃體系，并實施相應的傳導機制。傳導機制包括“國家-省-市-縣-鄉”五級，縱向自上而下進行，建立詳細暢通的反饋機制，理清從中央到地方的事權。并在每一層級建立三級橫向傳導，構建“總體-專項-詳細”橫向傳導體系，對于每層級一定區域內的空間開發做出用途管理。這一總體規劃能綜合平衡規劃各領域的空間需求，體現出國土規劃的特定安排與特定功能，并規定在各層級落實這一規劃，不得違背。

1.2 國土規劃改革訴求與目標

我國對于各類專項空間規劃的指導政策文件眾多，但空間規劃類型眾多，缺乏頂層設計，治理能力不足這一缺點逐漸顯現，也積累了許多亟待解決的問題。例如規劃類型過多、標準尺度不一、權責管理不清晰甚至內部矛盾等問題，此情況嚴重影響了協調難度與時間進度。在新時期發展中，必須通過規劃改革加以協調解決。在以往空間規劃審批中，程序繁雜以及過程冗長也是一大問題，并且在此過程中還出現了規劃實施不嚴格、權威不足的情況，沒有健全的保障體系加以維護，地方領導對于各類規劃朝令夕改，難以形成長期規劃統一，這也是規劃改革實現國土空間體系構建的一大訴求[3]。此外，國土空間規劃有利于我國生態文明建設的開展，現階段我國在取得重大發展成果的同時，自然環境與資源遭到巨大破壞，付出了沉重的代價，而國土空間是生態文明建設的載體，是自然資源保護的規劃來源。國土空間規劃由自然資源部進行管理，體現了這一規劃的重要性以及對于自然資源保護的重視和黨中央、國務院對于生態文明建設、自然資源保護的重要決心和長遠目標。

1.3 國土空間規劃與自然資源保護之間的關系

國土空間規劃是進行全域各類用地進行系統規劃與統籌，以發揮土地的最大作用，根據土地類型與性質確定其最優發揮布局與最大作用。而生態文明思想是國土空間規劃的指導，自然資源保護是生態文明建設中的重要部分。雖然在生態文明理念指導下，我國針對自然資源與環境做出了許多針對性保護措施，例如政策宣傳、領導問責與信息公開等，但未能從根本上解決這一問題，并且現階段我國土地資源開發不合理、自然資源浪費與惡化嚴重現象頻發，已嚴重威脅我國政治經濟綠色發展以及生態環境良好保護。國土空間規劃的實施能夠針對我國具體發展，進行科學編制與針對性治理，堅持自然資源的綠色發展，促進自然資源的合理利用與有效保護[4]。自然資源保護依靠國土空間規劃進行保障，而國土空間規劃從某種程度上也依靠自然資源保護加以推動，二者相互聯系、相輔相成，可以從根本上落實可持續發展的理念和生態優先策略，力求高質量發展與優良自然環境相融合。

2 ? ?國土空間規劃對自然資源保護的影響及實踐

2.1 推動管理保護機制改革與創新

國土空間規劃實行后，能夠探索自然資源保護的新方案，對于管理機制以及規劃體系進行科學規范，改變原有的事權不清晰、不合理的基本態勢。另一方面，我國各類自然資源保護登記管理不清，無法進行有效分類管理與科學保護，無法建立有效的監督管理機制，管理混亂權責模糊，無法調動各方積極性（表1）。在此前的國土規劃與自然資源保護中，多頭規劃與管理治理權不清晰的情況頻發，導致整體規劃與生態維育難以協調，自然資源保護碎片化、孤立化，大大削弱了自然資源保護的協同性與完整性。國土空間規劃對于自然資源保護的科學性與長遠性做了嚴格要求，能夠逐漸形成事權清晰、制度科學、規劃嚴格的新格局，建設審批有效、辦事高效、富有成效的自然資源保護體系。國土空間規劃的實施也能夠進一步完善社會參與度，提高公眾對于自然資源保護的認知程度，能夠進一步征求各方意見，確保空間規劃與自然資源保護的合理性和有效性。

2.2 建設完善的工作體系，提高人員素質

工作體系的健全是國土空間規劃中一大任務，在國土空間規劃與自然資源保護中，只有建設完善的工作體系與制度，才能有效促進各個環節的連接合作，提高規劃和保護工作的整體效率，改變原有的辦事效率低、保護質量差、規劃不合理的舊有面貌。在工作中劃定自然資源保護紅線，明確剛性管控區域，嚴格遵守自然資源保護要點不放松，努力治理恢復自然生態資源，從根本上構建自然資源保護格局。在實際空間規劃與自然資源保護工作中，工作人員綜合素質較低也是阻礙政策落實一大問題，而新時期國土空間規劃中對于從業人員能力也提出了新要求，通過業務培訓與素質教育，提升從業人員專業知識儲備，對于自然資源保護工作有合理準確的判斷，促進國土空間規劃與自然資源保護工作的科學開展。

2.3 完善法律體系，對自然資源保護管理建立法制依據

國土空間規劃中建立完善的法律體系是其一大重點，而原有規章制度僅停留在“多規合一”政策方面，未能從根本上建立完備的法律體系，無法從根本上遏制自然資源破壞與惡化[5]。在此次規劃中，形成與國土空間規劃體系相協調的法律體系勢在必行，同時也是進行國土空間規劃與自然資源保護的必要要求。只有此舉才能打破原有混亂體系，協調好法律與實際規劃的關系，提高國土規劃與自然資源保護在法律中的地位，同時也能規范整體流程，提高辦事效率。配套法律體系的完善也為自然資源保護開發了新局面，明確以自然資源保護為首要前提與特征的強制性，確保自然資源保護的合法性與科學性，保障我國自然資源的合理有序開發，提升資源利用率與環境承載力。

3 ? ?結語

綜上所述，本文通過對于國土空間規劃與自然資源保護進行分析，研究國土空間規劃對自然資源保護的相關影響并得出相關結論。隨著我國國土空間規劃的迅速推進，自然資源保護與生態文明建設將廣泛受到關注。只有基于國土空間規劃體系的引導，才能進行自然資源保護與全面治理，解決現存復雜難點，深化改革現有體系，促進我國自然資源保護的發展，推動科學化體系建設。

（本文作者：李 ?明 ? 工作單位：濰坊市規劃設計研究院）

參考文獻

[1] 申超，侯向娟，何漢瓊，等.自然資源管理體制改革的國土空間規劃解析[J].山西科技，2020，35（5）：25-27.

[2] 胡玉明.自然資源資產管理與國土空間規劃淺析[J].甘肅農業，2020（8）：117-118.

[3] 吳洪濤.自然資源信息化總體架構下的智慧國土空間規劃[J].城鄉規劃，2019（6）：6-10.

[4] 董祚繼.自然資源資產管理與國土空間規劃[J].景觀設計學，2019，7（1）：88-93.

[5] 閻錦蕓.自然資源管理體制改革的國土空間規劃解析[J].建筑工程技術與設計，2020（34）：31.