通過“漸進模型”淺析廣西小食雜店登記管理辦法

黃超越

摘 要：隨著經濟發展，物質條件的提高，食品安全問題成為人們最關心的問題之一。因此對食品安全的監管是政府中心工作的一大重點。無論從食品經營戶的登記還是監管，政府都應制定相對應的公共政策。本文分析了“漸進模型”對廣西現有政策的制定并試行小食雜店登記辦法的公共政策，從而為廣西的食品經營許可登記提出一定的參考建議。

關鍵詞：漸進模型;廣西;食品經營許可;小食雜店;登記管理辦法

Through "Progressive Model" Analysis of Guangxi Small Grocery Store Registration Management Methods

HUANG Chaoyue

（Guangxi University， Nanning 530000， China）

Abstract： With the development of economy and the improvement of material conditions， food safety has become one of the issues that people are most concerned about. Therefore， the supervision of food safety is a major focus of the government's work. Regardless of whether it is from the registration or supervision of food business households， the government should formulate corresponding public policies. This article analyzes the "gradual model" to formulate Guangxi's existing policies and tries to implement public policies for the registration of small grocery stores， so as to provide certain reference suggestions for the registration of food business licenses in Guangxi.

Keywords： progressive model; Guangxi; food business license; small grocery store; registration management method

1 案例背景及內容介紹

在過去，食品經營許可辦理，手續繁多，辦理困難。在食品安全法正式實施之前，中國的食品安全監管體制比較混亂，不同的部門負責食品從生產到流通的不同環節，導致了部門職責交叉錯亂，相互推諉的現象時有發生，《中華人民共和國食品安全法》出臺以后，食品監管的各個環節才進一步明確了各個部門的責任。但是食品經營許可的辦理登記過程仍然復雜煩瑣。對于許多文化水平不高的經營者來講，辦理食品經營許可在一定程度上比較困難，這種現象在一些偏遠地區尤為明顯。在中西部偏遠地區，食品經營戶呈現出小、亂、雜、散的現象，這些經營戶構成簡單，經營條件簡陋，對于這些小食品店的經營者，或者不具備獨立辦理許可登記的文化素質，或者沒有辦理經營許可的意識，而基層的監管力量薄弱，又無法對該部分經營者進行有效的全覆蓋監管，造成了這些小食品店大多無證經營食品，未辦理食品經營許可就進行食品經營，導致他們所經營的食品安全也難以保證。因此，因地制宜，根據小食品店的小、雜、亂、散等特點制定針對性的食品經營登記辦法很有必要。

廣西壯族自治區在結合食品安全法相關規定的基礎上，結合區內實際情況，充分考慮各類規模食品經營者的經營條件，對食品經營戶進行了區分，將符合一定條件的、經營規模較小的食品經營店歸類為小餐飲店和小食品攤販，并于2017年，制定并施行了小餐飲、小攤販的管理辦法，該辦法要求食品經營戶所需要遞交的材料更簡單、辦理的步驟更加快捷，在一定程度解決了上述小型食品經營店辦理許可難的問題。2019年，廣西開始試行《廣西壯族自治區小食雜店認定標準及登記管理辦法》（以下統稱《小食雜店登記辦法》），該辦法規定，經營場所為面積20 m2以下，從業人員3人以下，從事食品、食用農產品零售的副食品店、小賣部、便利店、小商店等經營者在依法取得營業執照后即可從事食品經營活動[1]，即符合上述條件的食品經營店，可以無需辦理《食品經營許可證》即可經營食品，極大地便利了小規模經營的食品經營戶，有力地推動了營商環境的優化，《小食雜店登記辦法》這一政策的制定并進行開始試行的過程，本文將通過漸進模型來對其成因進行分析。

2 案例分析

根據漸進主義美國學者林布隆提出的決策模型認為：政策制定的過程是一個“積小變為大變”的過程。中國的食品許可登記制度正是通過這樣一個漸進的過程，根據不斷變化的環境需要逐步進行調整，在原有政策基礎上進行調適，并因地制宜制定新的政策，從而有效地解決了各種條件下的食品許可登記需要，通過漸進模型的3個特點可以分析得出廣西是如何制定并開始試行小食雜店登記這一政策的。

（1）漸進模型要求決策者必須要以原有的政策為基礎，不能重打鼓另開張[1]。廣西根據地方實際，制定出臺《廣西壯族自治區小食雜店認定標準及登記管理辦法（試行）》，是在原有的一系列法律法規的基礎上結合自身管理需要所制定的，雖然是一套新的法規文件，但是其中的內容都是以現行政策為依據，對上級法規文件內容的進一步細化和延伸，法律的制定大多高屋建瓴，統領全局，下達到地方，就需要出臺相應的文件使其能夠有效落實。廣西所制定并推行的各種食品經營許可《辦法》都是以原有的法律——《中華人民共和國食品安全法》為基礎，然后根據廣西的食品經營許可登記特點對《中華人民共和國食品安全法》法條的進一步細化和補充，這正符合了漸進模型以原有政策為基礎進行政策制定，而非另立門戶的特點。

（2）漸進模型注重研究現行政策的缺陷，并不強調有所創新，也不是無所作為，只是注重對現行政策的修改和補充，以彌補現行政策的缺陷。《中華人民共和國食品安全法》自實行起10年間經過了兩次調整，這是由中國的經濟、社會各方面不斷發展進步所決定的，時代不斷進步，法律法規也需要不斷適應社會進行修改和補充，一些政策的施行是根據當時的國家現狀所制定的，因此需要根據不斷變化的現狀進行更新。《中華人民共和國食品安全法》是針對中國的整體國情，從宏觀角度所制定的，落實到地方時，根據地方的實際情況，就需要補充制定一些司法解釋和《辦法》，從而使得該政策能夠得到有效落實。廣西制定了小餐飲、小食品攤販登記辦法，對于規模較小的食品經營戶，簡化其辦理過程，當然發放的證件經營范圍、有效期限也根據經營條件進行了調整，《食品經營許可證》有效期為5年，而小餐飲登記許可證有效期只有3年，這些都是根據其流動性大、經營環境復雜等特點所制定的，是對現有政策的細化，也是對現行政策缺陷的補充。

（3）漸進模型重視目標與方案之間的動態調整。在中國，法律的制定從來都不是一蹴而就的。隨著時代轉變，人們物質生活水平不斷提高，對于法治社會的要求有了更高的追求，我國的法律也在這個過程中不斷進行修正、修訂。在廣西的偏遠地區，食品經營戶因其“小、散、雜”等特點，對于食品經營許可登記有了新的需求，于是廣西的市場監管部門為適應其特點，先后制定了一系列的辦法，為實現廣西的食品許可登記工作高效化提供了強有力的幫助，正是在政策目標者與政策制定者之間不斷地反饋與調節，才產生了這些基于基本法所制定的、適應地方特色的食品經營許可登記管理政策。漸進模型認為政策的制定不完全是一次理性的過程，而是在試探和摸索中根據反饋不斷調節。中國的政策也一直是遵循這樣一個原則，因此政策的推行需要不斷進行更正，使其更加符合實際，得到更有效的落實[2]。

3 對策建議

漸進模型的特點決定了它能夠在原有政策基礎上，逐漸優化，查缺補漏，有利于對政策因環境改變而出現的漏洞逐步修正，從而確保實現政策實行的目標。但是它的缺點也比較明顯，漸進模型是以現有政策為基礎逐步進行修正，存在著一定的保守性，不符合社會變革需要，因此根據漸進模型的優點和缺點，結合《小食雜店登記辦法》等食品許可登記辦法的推行，本文提出一些對策和建議，希望能夠結合廣西的食品許可登記特點更加完善各類食品經營戶的食品許可登記，為優化營商環境、強化市場監管提供參考。

（1）適當調整小食雜店的認定標準。食品生產經營登記的目的就是為了對食品生產經營者的經營場所、經營范圍等信息進行審核，屬于食品安全監管的事前監管，通過設立門檻對經營者的經營條件把好關，從而引導其規范生產經營活動。

《小食雜店登記辦法》中對于小食雜店的認定僅限于經營場所在20 m2以下，從業人員3人以下的從事食品、食用農產品零售的副食品店、小賣部、便利店、小商店等經營者[2]。對于這個認定范圍，其實可以進一步擴大，對于經營面積比較大的綜合店、百貨店，雖然其經營場所面積大，但其用于食品經營的面積僅劃定在店中的一部分區域，那么可以在辦法中將該部分商店納入食雜店的范圍內，但是要對其營業場所的食品經營區域進行測量，并要求經營者簽訂承諾不能私自擴大食品經營區域和超范圍經營，從而簡便經營者的許可登記，通過市場主體登記簡化、省略食品經營許可登記的同時也起到了規范食品經營活動，加強食品監管的作用，也可在辦理《營業執照》時，要求經營者遞交《健康證》、場地布局圖等辦理《食品經營許可證》所需要遞交的材料，并且要求其做好食品安全承諾。通過市場主體登記簡化、省略食品經營許可登記的同時也起到了規范食品經營活動，加強食品監管的作用。再進一步，可以根據這個辦法針對餐飲服務經營者制定實行同類型辦法，將餐飲服務的食品經營登記也納入到市場主體登記中，逐步將食品經營許可登記這一職能融合到市場主體登記管理當中，使得食品經營者能夠憑借一照通行，無需辦理更多其他許可[3-4]。同時逐步將食品經營許可融入到市場主體登記管理，也是市場監管實現職能融合的一個必經途徑。

（2）強化小食雜店的經營監管。簡化食品經營許可登記不意味著放松監管，相反，小食雜店的認定大多是交通不便的鄉村小賣店或者學校周邊銷售零食的小商店，鄉村小賣店因為進貨不便因此會通過增加一次性進貨數量從而減少進貨次數，進貨過多銷量不好的話容易出現過期變質食品，鄉村小賣店又因成本低繼續銷售，結果往往容易出現食品安全問題，而學校周邊的小商店因為直接銷售人群是中小學生，也是食品安全事故易發人群，因此對于這兩類小食雜店，在其辦理市場主體登記后，要注重事中事后監管，要求經營者做好進銷貨臺賬，進貨時做好索證索票工作，保證其經營的食品安全、衛生。對于存在經營違法問題的經營戶，要嚴厲處罰，不能讓食品經營許可登記的簡化變成了違法犯罪的借口。

（3）加強政策宣傳。每項政策從制定施行到有效落實，都需要經過大量的宣傳才能為民眾所知曉。《小食雜店登記辦法》于2019年9月由廣西市場監督管理局制定并決定開始試行，但是至2019年底各地辦理登記的小食雜店仍寥寥無幾，一方面有些地區符合該項標準的食品店較少，另一方面也有宣傳少，人們對政策不了解或了解不深入的原因，因此市場監管部門應該根據《小食雜店登記辦法》的政策目標人群開展針對性宣傳。

4 結語

漸進模型的特點是在原有的政策基礎上根據目標與方案的反饋逐漸彌補政策的缺陷，沒有任何一條公共政策能夠適應所有的環境，也沒有一條公共政策完全沒有缺陷，只有最符合當時社會、經濟環境的政策。所有的政策都需要隨著環境的改變不斷進行修訂彌補。廣西頒布并試行《小食雜店登記辦法》是其根據廣西食品經營者的特點在原有的政策上進行的，是原有政策的進一步細化和補充，具有針對性，也帶著廣西的政策特色。中國的其他地區，也會因地制宜，制定實施符合其地方特色的食品許可登記辦法[5]。只有真正便利食品經營許可登記的同時又加強食品安全的監管，規范食品經營活動的政策才能稱得上一個成功的公共政策。

參考文獻

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