對完善《天然氣管網設施運行調度與應急保供管理辦法（試行）（征求意見稿）》的建議＊

白 俊 張雄君 張瀝月

北京市燃氣集團研究院

1 《辦法》出臺的背景和意義

自2017年中共中央 國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[1]后，油氣行業體制改革穩步推進。2019年3月，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，要求組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩定供應[2]。2019年12月9日，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱國家管網集團）成立[3-4]。2020年9月30日，三大油氣公司主要管網資產劃轉交割完成，同年10月1日起國家管網集團進入實質性運營階段[5]，標志著我國油氣市場生產供應競爭環節和中游儲運壟斷環節基本實現合理分開，為競爭環節增強競爭和壟斷環節加強監管初步奠定了組織基礎。

國家管網集團進入實質性經營后，逐步搭建起生產經營管理的“四梁八柱”。2020年10月10日，國家管網集團開啟了首批托運商準入工作，2021年1月15日首次集中受理年度LNG接收站窗口期申請，同時還按照已有相關要求推進油氣管網設施信息公開。國家管網集團主動開發油氣運輸和儲存需求，積極推進基礎設施建設和開放，促進油氣資源在更大范圍內自由流動，帶來了前所未有的積極的市場形勢變化[6-12]。

和以往油氣管網設施作為油氣一體化企業內部一個業務環節不同，國家管網集團作為獨立的主干油氣管網壟斷性經營者，不從事油氣商品買賣經營活動，向托運商提供公平、公正、公開的運輸和儲存服務，其生產經營、服務收費和信息披露等行為都要受到政府部門嚴格監管。但是，由于缺乏適應新形勢要求的規則，天然氣儲運市場目前仍然沿用原有的運營調度、應急保供、服務收費和信息公開等辦法，市場相關主體已經感受到不協調和不適應等情況。

經過充分醞釀討論，2021年7月15日，國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）發布《天然氣管網設施運行調度與應急保供管理辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），向社會公開征求意見，為期一個月。這將是繼2021年3月《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（暫行）》向社會公開征求意見并在同年6月份正式發布[13-14]后，又一個涉及天然氣行業的新的重要政策規范，適應了組建國家管網集團后向社會公平開放基礎設施容量新形勢的需要。

2 《辦法》的主要內容

《辦法》分為總則、儲運服務、運行調度、應急保供、監督管理和附則6章，共38條。核心內容為2～5章，主要是規范容量服務申請與分配、合同執行偏差、不平衡管理、不平衡服務、應急保供責任劃分與實施、政府監督管理等?！掇k法》旨在明確天然氣儲運市場各方的權利、責任和利益，保障管網設施在新形勢下安全、穩定、高效運行，保障國家能源供應安全。

2.1 提出長期容量利用的優先項

《辦法》提出在保障現有長期容量服務的基礎上，剩余長期容量實行公開競爭；對需承擔國家或區域重大應急保供責任的天然氣資源、屬于2014年底前簽訂且經發改委確定的長貿氣合同項下的進口天然氣、經國家確定的列入煤炭深加工產業規劃的煤制天然氣等資源，管網運營企業應當簡化申請、受理流程，優先提供服務。

2.2 提出短期或臨時容量分配原則

《辦法》提出，托運商有短期容量服務或臨時容量服務需求的，向管網運營企業提交容量服務申請。管網運營企業根據天然氣管網設施容量剩余情況，按照先到先得、申請服務時長優先等原則決定容量分配，并于收到申請之日起15個工作日內答復結果。

2.3 提出容量服務需求計劃與合同預定的正常偏差范圍

托運商提交的月度及以上容量服務需求計劃與合同預定的偏差值在3%以內為正常波動，管網運營企業按照容量服務需求計劃分配容量；容量服務需求計劃小于合同預定且差值大于3%時，管網運營企業按照容量服務需求計劃分配容量，其剩余容量服務視為托運商主動放棄，放棄容量服務由管網運營企業重新分配；容量服務需求計劃大于合同預定且差值大于3%時，管網運營企業先按照合同約定分配容量服務后，根據剩余容量服務情況決定是否接受超出合同約定的容量服務需求。

2.4 提出容量使用費用結算的保底標準

當托運商年度實際使用容量小于合同預定容量的90%時，管網運營企業按照合同預定容量的90%結算費用；當托運商年度實際使用容量大于或等于合同預定容量的90%時，管網運營企業根據托運商實際使用容量結算費用。托運商合同不滿一年的，實際使用容量結算周期按合同周期確定。

2.5 提出管網設施進出氣量偏差的允許范圍

托運商當日進出管網設施氣量差值不應超過當日進氣量的3%，累計進出管網設施氣量差值不應超過該累計期內日均進氣量的8%；重大節假日期間，托運商當日進出管網設施氣量差值不應超過當日進氣量的4%，累計進出管網設施氣量差值不應超過該累計期內日均進氣量的10%。因管網運營企業原因造成的，不應當計入托運商進出管網設施氣量差值。

2.6 提出進出氣量不平衡處理辦法

托運商應當保障進出管網設施氣量平衡，當不平衡差值超過偏差允許范圍，托運商應當自主平衡，或使用管網運營企業提供的不平衡服務。若托運商不能自主平衡且不使用不平衡服務，管網運營企業可采取物理平衡措施，使不平衡氣量恢復至限值以內。

2.7 提出不平衡氣量借氣、存氣服務

《辦法》提出，管網運營企業可在允許額度內為托運商提供不平衡氣量借氣服務；可利用自有儲氣設施為托運商提供不平衡氣量存氣服務。管網運營企業提供的不平衡氣量借氣（存氣）服務收取費用，并進行獨立核算。

2.8 提出應急保供職責劃分

發改委負責全國天然氣應急保供指揮；國家管網集團負責全國天然氣應急保供協調調度；各地人民政府承擔本行政區域民生用氣保障的主體責任，負責組織本行政區域天然氣應急保供；供氣方負責保障天然氣資源供應，履行合同，配合應急保供；用戶履行合同，配合應急保供。國家管網集團牽頭制定全國天然氣應急壓減預案，建立分級預警機制，儲備并管理一定量的國家天然氣應急儲備。

3 《辦法》對天然氣市場運行格局及參與主體的影響

《辦法》正處于公開征求意見階段，并非最終正式文件發布，還存在修改和調整的可能。但《辦法》經過多次定向意見征集和反復論證，已經勾勒出運行調度和應急管理的基本思路和方向，對新形勢下天然氣市場運行格局及參與主體都將產生影響。

3.1 對托運商及其容量利用能力提出了要求

在國家管網集團成立并進入實質性運營以前，油氣生產供應企業實行供應與儲運一體化經營，沒有托運商，也沒有管網設施的容量利用服務，油氣生產供應企業內部不同板塊之間也不存在諸如強制不平衡等約束機制，天然氣配售企業和大用戶習慣于生產供應企業將天然氣送達城市門站和直供到戶。

國家管網集團進入實質性運營后，托運商這一新興管網儲運服務對象概念應運而生，對托運商的要求和管理處于一邊實踐一邊探索的過程中。大多數人只知道成為托運商就意味著有機會使用管網設施，但卻對托運商要相應承擔的責任和義務知之甚少。由于沒有公開的運行調度規則，各方面市場參與者存在不少困惑?！掇k法》對容量申請與分配、合同執行偏差、不平衡管理、不平衡服務、應急保供責任劃分與實施及政府監督管理等方面的內容都提出了明確規范要求，這意味著托運商需要具備相應的經營、組織管理和協調能力，才能申請容量利用，承擔相應的責任，獲得相應的利益。

3.2 管網運行透明度將明顯提高

在國家管網集團成立并進入實質性運營以前，管網運行作為油氣企業內部業務功能板塊，只需要按照油氣企業內部指令將油氣輸送或存儲到指定目的地，沒有對外部用戶公開運行調度情況的必要。雖然國家能源監管部門要求油氣管網基礎設施信息公開，并對第三方公平開放剩余能力，但體制機制制約了開放效果，管網儲運服務第三方用戶少，對運行調度信息公開的實質性需求不多。國家管網集團進入實質性運營后，作為獨立的油氣運輸和儲存服務提供商，需要公平開放管網設施，吸納合格托運商使用管網設施，明晰各方在運行調度上的權責利和公開運行調度信息，這是托運商合理使用管網設施的必要條件之一。《辦法》提出管網運營企業應當按照《油氣管網設施公平開放監管辦法》及相關配套文件要求，公開和報送相關信息，預計未來將對現有信息公開要求進行細化和改進，管網運行透明度將明顯提高。

3.3 對政府職能定位和能力建設提出了新要求

在國家管網集團成立并進入實質性運營以前，幾大油氣企業承擔各自油氣資源的平衡和運行調度，在應急保供情況下政府部門統籌組織油氣資源供應或壓減需求。國家管網集團成立并進入實質性運營后，市場結構出現變化，各方職責需要調整，管網運營企業應主要承擔輸送儲存及運行調度協調責任，供應企業和用戶將逐步過渡到主要依據合同約定履行責任。《辦法》提出應急保供情況下國家管網集團負責全國天然氣應急保供協調調度，供氣方和用戶履行合同，配合應急保供。政府部門應盡可能減少直接市場干預，培育充分競爭的市場格局，發揮價格機制的引導作用，重點增強市場運行規則制定和執行監督能力，保證市場主體權責利明確和對等、管網設施公平開放、容量利用公開競爭、運行調度公正透明。

4 對完善《辦法》的主要建議

《辦法》參考了國際成熟天然氣市場儲運容量申請、分配和利用的經驗，結合了國內天然氣市場發展狀況與改革實踐，形成了比較完整的運行調度和應急保供管理辦法基本框架。建議進一步明晰相關規則，厘清各方的權利責任利益，突出規則的可操作性，提升運行調度管理的透明度，順應天然氣市場化改革進一步深化的要求。

4.1 明晰長期容量利用優先項規則

優先保障現有長期容量服務是必要的，符合尊重歷史、保障平穩過渡的要求。現有長期容量服務基于存量管容、庫容或罐容，對新建和擴建的增量管容、庫容或罐容，則應采取全面公平開放和公開競爭的方式進行分配和利用?，F有長期容量服務如果要從存量管容、庫容或罐容部分或全部轉移到增量管容、庫容或罐容，則需要參與公開競爭。如果增量管容、庫容或罐容在投資建設前就確定了基礎托運商，則增量管容、庫容或罐容在滿足基礎托運商既定服務需求之后，剩余容量實行公平開放和公開競爭[15]。

對煤制天然氣項目的容量服務做出更細致的優先序界定。對國家確定的列入煤炭深加工產業規劃的在產煤制天然氣項目，優先提供容量服務；對已經列入煤炭深加工產業規劃、已經有較大建設投入但尚未投產的煤制天然氣項目，投產后仍然予以容量服務保障；對已經列入煤炭深加工產業規劃但尚未大規模投入和建設的煤制天然氣項目，不再優先保障容量服務。未來應結合落實國家“碳達峰”和“碳中和”目標要求修訂煤炭深加工產業規劃，確保煤制天然氣項目的屬性只是技術儲備和戰略保障。

4.2 明晰短期或臨時容量分配原則，縮短結果答復時限

《辦法》提出短期容量或臨時容量分配按照先到先得、申請服務時長優先等原則決定容量分配，并于收到申請之日起15個工作日內答復結果。建議明確以先到先得為第一原則，在申請同時提交的情況下則是申請服務時段長者優先，避免產生歧義。為了保證分配原則的公平公正實施，建議明確短期或臨時容量公開及需求提交的具體方式。由于短期或臨時容量期限短，利用的操作實施余地窄，建議申請結果答復期限縮短至1～5個工作日，以便于托運商及時進行供、用氣銜接安排[15]。

4.3 設置容量服務需求計劃與合同預定正常偏差范圍過渡期

考慮到用戶用氣需求預測以及托運商尤其是新進入托運商對容量服務需求的預測能力存在不足，需要一個逐步適應的過程，為培育托運商隊伍和能力，建議設置容量服務需求計劃與合同預定正常偏差范圍的過渡期，譬如可以適當參照近幾年天然氣上下游購銷合同偏差考核標準，在《辦法》實施的頭兩年內，托運商提交的月度及以上容量服務需求計劃與合同預定的偏差值在5%以內為正常波動，管網運營企業按照容量服務需求計劃分配容量；容量服務需求計劃小于合同預定且差值大于5%時，管網運營企業按照容量服務需求計劃分配容量，其剩余容量服務視為托運商主動放棄，放棄容量服務由管網運營企業重新分配；容量服務需求計劃大于合同預定且差值大于5%時，管網運營企業先按照合同約定分配容量服務后，根據剩余容量服務情況決定是否接受超出合同約定的容量服務需求。兩年過渡期結束后，正常偏差范圍再下調至3%。

4.4 以管網設施安全狀態作為是否必須采取平衡措施的條件

《辦法》提出托運商當日進出管網設施氣量差值不應超過當日進氣量的3%，累計進出管網設施氣量差值不應超過該累計期內日均進氣量的8%，超過上述限值時托運商應當自主平衡。參照國際上已有的經驗，有的托運商可能出現入超，也有的托運商可能出超，互相抵消后管網管存和壓力仍然可能處在合理區間，不會對管網系統的安全穩定運行產生影響，此時沒必要要求托運商必須采取平衡措施[16-17]。建議增強精細化和差異化管理，譬如可按照管網管存和壓力將管網安全運行狀態分為合理區間、提示區間和警示區間。在管網管存和壓力處于合理區間的情況下，托運商當日進出氣量差值超過3%不強制要求采取平衡措施，但管網運營企業可對托運商發出偏差提醒，并將差值計入累計考核。

在管網管存和壓力突破合理區間進入提示區間的情況下，管網運營企業提示當日偏差超過3%的托運商應采取自主平衡措施，或使用管網運營企業提供的不平衡服務，如果當日偏差超過3%的托運商已經全部采取平衡措施但管網系統仍然處于提示區間，管網運營企業將要求累計偏差超過8%的托運商采取自主平衡措施，或使用管網運營企業提供的不平衡服務。使用管網運營企業不平衡服務產生的費用或造成的損失由這些不平衡托運商承擔。

在管網管存和壓力突破提示區間進入警示區間、逼近管存和壓力控制限值的情況下，管網運營企業將向所有托運商發出警示，首先按照托運商累計偏差比例從大到小采取強制物理平衡措施，直至管網系統運行狀態恢復到提示區間，如果尚未恢復到提示區間，則進一步按照托運商當日偏差比例從大到小采取強制物理平衡措施，直至管網系統運行狀態恢復到提示區間，由此產生的費用或造成的損失由不平衡托運商承擔。

4.5 制定不平衡氣量借氣、存氣服務管理辦法

《辦法》提出管網運營企業可在允許額度內為托運商提供不平衡氣量借氣服務，但尚未明確確立允許額度的標準或依據?！掇k法》提出管網運營企業可利用自有儲氣設施為托運商提供不平衡氣量存氣服務，但尚未明確這和管網運營企業自有儲氣設施的公平開放如何協調。另外，國家管網集團作為國家天然氣主干管網設施運營企業，也承擔著利用儲氣設施建立國家天然氣應急儲備的責任，這和利用儲氣設施提供不平衡氣量借氣、存氣服務也應明確區分。為了保證合理核定和歸并因不平衡氣量借氣、存氣產生的收入或成本，《辦法》提出管網運營企業提供的不平衡氣量借氣（存氣）服務收取費用，并進行獨立核算，但相關損益如何處理并未做出說明?！掇k法》還提出，借氣后無法按期還氣或存氣后無法按期提氣，管網運營企業可通過交易中心公開買賣的方式進行平衡操作，此舉有利于支持發揮交易中心的價格發現功能，但如何操作有待進一步明確?！掇k法》已經提出發改委、國家能源局組織制定國家天然氣管網設施托運商準入標準和容量服務分配規則，建議在此基礎上增加組織制定不平衡氣量借氣、存氣服務管理辦法。

4.6 嚴格規范應急保供的啟動條件

《辦法》對應急保供責任主體進行了明確劃分，要求建立一定量的國家和地方天然氣應急儲備，建立分級預警機制，明確了應急保供的流程和順序，國家管網集團、省級政府和供氣方要分別制定天然氣應急壓減預案。建議進一步明確全國性和地區性供需失衡程度的量化標準，只有在預期缺口比例、預期缺口時長、影響范圍和程度等多個量化指標超出規定的容忍度后才能啟動應急保供，避免把一般性供需缺口隨意擴大化為應急保供，干擾市場機制的自發引導和調節作用?！掇k法》還提出在應急保供結束后，使用國家天然氣應急儲備的，須在5日內補還，逾期未補還的，國家管網集團可扣減使用方相應數量的下載氣量；對無法通過扣減還氣的，使用方須承擔相關費用，這在操作層面還會存在模糊之處。建議制定國家天然氣應急儲備管理辦法，延長使用國家天然氣應急儲備的補還時間。此外，也建議進一步明確國家管網集團在地區性天然氣應急保供中應該發揮的作用。

4.7 禁止托運商變成容量中介代理

為了減少容量囤積和私下交易，保證容量占用和退回的公開透明和公平開放，簡化容量使用的合同法律關系，并為未來容量市場的形成打下基礎，建議要求托運商自身必須具有真實的天然氣輸送、存儲或接卸需求，對所輸送、存儲或接卸的天然氣擁有所有權，禁止托運商變成容量中介代理，為達到占據容量的目的而與其他托運商、業務合作伙伴、附屬或關聯企業進行臨時性天然氣轉手買賣[18-19]。

4.8 增加運營調度信息的共享與公開

管網運行調度相關信息的共享和公開是建立公平公正管輸服務市場的有機組成部分。《辦法》提出發改委同國家能源局建立對國家油氣管網設施運行狀態的監測和管理制度，接入數據專線，實時動態掌握運行狀況。托運商作為管網設施的使用者，同樣需要接入和管網運營企業進行實時通訊和信息共享的互動平臺，開展容量申請，提交日指定，及時了解管網短期或長期剩余容量、管網系統運行實時狀態、自身業務頭寸及變化、實時通知與公告、運行調度詳細規則變化等各類信息。管網設施潛在托運商也需要了解剩余容量、容量釋放和運行調度詳細規則等內容。科研機構、新聞媒體和社會公眾也應有條件了解管網運行的基本情況[20-22]。要改變以往運行調度信息完全封閉的狀況，適應新形勢下天然氣市場開放的要求。

5 結束語

《辦法》是適應天然氣行業市場化改革新形勢要求的產物，未來還需要通過實踐探索對《辦法》不斷進行總結、完善和提升。建議在征求意見稿的基礎上進一步明晰各方的權利、責任和利益，強調權責利的對等，突出規則的可執行性和可操作性，提升運行調度和應急管理的透明度，鼓勵和培育托運商的發展，實現管網設施公平開放，保障管網設施安全高效運行，積極順應天然氣市場化改革的基本要求，避免中間壟斷環節對兩頭競爭環節構成制約，發揮中間對兩頭的支持和撬動作用，從而使市場在天然氣資源配置中起到決定性作用。