美國航天工業管理模式分析及啟示

李鍇、陳國玖、劉志強、莊嚴 /軍事科學院系統工程研究院

航天工業是國家安全戰略的重要支撐，美國航天工業發展水平位居世界前列，為美國經濟、政治、文化和科技發展提供了強有力的保證。在各類重大航天項目實施過程中，美國相關管理機構不斷吸取經驗教訓，逐步建立了先進的航天管理模式，并形成了十分完善的科研生產和組織管理體系，有效推動了航天領域的創新式快速發展。當前，我國的航天工業發展水平已逐步接近世界先進水平，按照發展計劃相繼進行了載人航天工程、“嫦娥”登月工程等重大航天活動。但必須清楚地認識到，我國航天工業發展水平與美國這樣的航天強國相比仍然存在一定的差距，需要不斷學習美國先進的航天管理方法和成功經驗，結合中國航天發展戰略規劃部署，逐步走出適合我國國情的自主創新式航天強國之路。

一、美國航天管理組織體制

項目管理協會將項目定義為：為創造獨特的產品或服務而進行的一種臨時性工作。換句話說，項目可以看作是在既定的資源和要求的約束下，為實現某種目的而相互聯系的一次性工作任務。美國航天管理以現代項目管理為基礎，整體上具備十分完善的組織管理體制。項目管理起源于美軍陸軍部1942 年開展的“曼哈頓項目”（Manhattan Project），該項目集中了當時西方國家（除納粹德國外）最優秀的核科學家，負責人L.R.格羅夫斯和R.奧本海默堅持系統工程的理論和方法，極大縮短了項目研制時間。20 世紀60 年代，美國海軍要求其“北極星”項目的承包商采用計劃評審技術（Program Evaluation and Review Technique，PRERT）， 項目研究同樣取得了巨大成功；美國國防部在此基礎上率先在導彈系統研制過程中采用了工作分解結構（Work Breakdown Structure，WBS），并將其作為項目管理的核心概念之一；美國在“阿波羅”登月計劃項目上積極采用矩陣式組織模式，注重加強項目各系統間的協同性，進一步完善了項目管理組織模式的實踐經驗。上述管理概念和應用方法均在后期逐步固化并形成明確的制度文件，成為現代項目管理的核心內容。

從整體上來看，美國航天的項目管理體制主要可以分為3 個層次：美國總統與國會作為決策層，主管航天項目的最高決策及立法和預算審查；美國國防部與美國國家航空航天局（NASA）為計劃層，按照軍事航天和民用航天的不同領域進行區分；承包商（工業界）、科研部門、大學等為實施層，通過合同開展相關研制和生產活動，具體管理體制如圖1 所示。

美國總統是美國的最高行政首腦兼武裝部隊總司令。作為航天領域的最高協調者和決策者，美國總統依靠龐大的辦事機構、各業務助理及相關顧問處理航天領域的重大決策和日常事務，主要辦事機構包括科技政策局、管理與預算局、國家安全委員會等。在每年向國會提交的國情咨文和預算咨文中，美國航天相關決策和經費預算等相關信息是必須內容，相關信息作為國會審批美國航天領域立法工作和下撥預算的有效輸入。

美國國會是美國的最高立法機構。相關航天法律必須經美國國會通過后才能正式生效，美國總統的國情咨文和預算咨文中的航天決策與經費預算必須經國會批準后才予以撥款，對外訂立的有關條約、協議必須經國會批準才能執行。

美國國防部是美國軍事航天領域的總管部門，主要由國防部長辦公廳、參謀長聯席會議、3 個軍種部、10 個聯合作戰司令部及相關業務局和部分專業機構組成。美國空軍航天司令部是軍事航天的主要使用單位，通過多種不同類型的衛星、導彈發射和網絡行動，支持美軍在全球區域內開展各類軍事行動；美國空軍系統司令部下設的航天系統部是軍事航天采辦的主要負責單位，大部分航天系統的地面設備由軍種研制機構按照現代項目管理的方式進行采辦，主要通過合同方式轉交給承包商、科研機構和大學。

NASA 是美國政府研發機構中最主要的航空航天科研機構，以民用航空航天研究為主，主要負責制定、實施美國的太空計劃，開展航空科學及太空科學研究，被廣泛認為是世界范圍內太空機構的領頭羊。目前NASA 包含1 個總部、10 個中心，構建了總部管規劃、中心管基礎（其中5 個中心）的基本布局，形成了紡錘形的組織結構。在航空航天方面，NASA 實施的研究計劃主要包括水星計劃、雙子星計劃、“阿波羅”計劃、太空實驗室、航天飛機、國際空間站、星座計劃等。

二、美國航天管理特征分析

圖1 美國航天管理體制

1.集中指導與分散實施

集中與分散的問題實質上是決策權如何分配、管理權如何行使的問題，這是任何組織管理工作都會遇到的首要問題。在美國航天管理組織體制中，集中指導與分散實施的問題得到了非常恰當的解決。所謂集中指導，是指美國總統和國會對美國航天戰略目標的確立、科研生產政策的制定、經費預算的有效控制和重要項目實施計劃的審定擁有最高決策權，即總統和國會掌握美國航天發展的方向；所謂分散實施，是指美國國防部和NASA 負責制定與完成航天項目發展全過程的各項管理工作，主要包括分析航天項目任務、提出項目需求、安排科技計劃、探索技術途徑、審查研制方案、開展工程研制、組織試驗鑒定、落實生產部署、提供后勤保障、總結經驗教訓和完善相關法律等。

簡單地講，任何形式的集中與分散都必須解決怎樣集中、怎樣分配的問題，美國航天項目發展計劃不管是上層的決策工作，還是下面的落實工作，都有完善的組織機構按照一定的規章制度進行。如果說健全的美國航天組織管理體制解決的是集中指導的渠道通暢問題，那么明確的規章制度則是保證分散實施活而不亂的重要約束。

2.堅持軍民協同深度發展

美國在軍民協同方面始終走在世界前列。2017年6 月30 日，針對美國太空能力發展日益分散的不利形勢，美國總統特朗普發布行政令，要求重新建立國家航天委員會，明確表示要在未來發展過程中實現軍、民、商航天活動統管，并逐步提升到國家戰略層面，通過統籌制定發展規劃、完善相關規章制度、有效分配相關資源等多種有效舉措，確保相關航天部門和企業在提升美國整體能力中扮演有效角色，促進各類國家資源在實現國家目標的過程中發揮最大效能。

隨著商用航天各項能力的快速發展，為進一步提升整體作戰實力，美軍積極探索民用和商用航天能力向軍事航天能力轉化的有效途徑，通過直接為有關私營公司提供經濟補貼、幫助建設基礎系統、租賃帶寬等多種經濟手段，進一步統籌和利用各類民用與商業航天系統資源，逐步完善軍民協同開展衛星運行管理的合作機制，促進軍、民、商航天系統的整體效用最大化。例如，當前微小衛星產業處于蓬勃發展過程中，在起步階段與發展前期，由于微小衛星的技術成熟度低、投資風險大，主要依靠軍方和政府的支持與投入；隨著其商業價值的逐步凸顯，微小衛星已經形成了規?；漠a業發展基礎，能夠為軍方和政府開展航天裝備體系變革探索和應用服務實踐創新提供有力支撐。

3.堅持系統工程發展思想

美國航天領域的項目管理可以看作一個系統研制建設的工程技術過程，也可以當作一個從方案論證到系統研制、再到投入運行的組織管理過程。20世紀60 年代，美國“阿波羅”登月計劃的成功是系統工程應用的完美體現，該計劃包含四大系統，共計約860 萬個零部件，以及眾多子系統和系統接口等復雜關系。由于堅持采用系統工程的理論和方法，項目管理組提前2 年完成了計劃任務。NASA在登月計劃管理活動中形成了各類管理協調技術，如計劃協調技術和圖解協調技術，并出版了《工程管理》和《系統工程管理指南》等系統工程專著和管理手冊，相關理論和方法也逐步成為后期美國航天項目管理活動必須堅持的工作準則。

為了順利完成航天項目的研制并投入運營，在整個系統生命周期內的技術和管理同樣十分重要。美國航天項目管理組織的主要任務是組織協調系統內部各部門、各大系統、各分系統、各要素的整體活動，促使各部分為實現項目整體目標最優作出應有貢獻。美國航天項目堅持系統工程管理的目標就是使系統建設和運行整體達到高度協調和優化，實現費用、進度、質量、保障性、技術性能總體要求科學完備。

4.創新管理模式和工作機制

組織管理是確保目標實現的重要保證，高效的組織管理對發揮整體力量、合理配置有限資源、提高研制生產效率具有重要的作用。實施航天項目系統工程管理，組織管理模式是首先需要解決的問題。美國航天管理體制是一個由國防部、NASA 進行宏觀管理，以科研單位、承包商、大學為基礎的公私結合、軍民結合的綜合體系。美國航天項目管理人員在組織管理過程中引入組織設計理念，按照不同層次確定合適的組織結構，并建立了科學的制度體系來規范其行為，例如，美國政府主要通過合同管理的辦法對美國的航天企業進行管理。在美國航天項目管理過程中，技術創新、制度創新及管理理念的創新思想和實踐不斷涌現，如漸進式采辦策略、系統互換管理、資格許可制度等。這些創新思維和實踐蘊含在航天系統的戰略規劃中，并以國家政策作為支撐，為美國航天項目的有效管理注入了強大動力。

三、美國航天項目管理對我國的啟示

當前我國的航天能力發展水平有待提高，應當充分借鑒國外先進的技術發展規劃理念和經驗，不斷完善中國航天系統組織管理結構和制度，充分把握航天科技的未來發展方向和關鍵技術，促進中國航天事業更好、更快發展。綜合分析美國航天管理的組織體制和特征可以得到以下一些啟示。

1.努力做好航天發展的頂層設計

航天項目研制活動通常具備時間緊、任務重、技術復雜、創新性強、不確定性高、研制風險大的實際困難，開展如此復雜的項目管理活動必須要加強系統性的頂層設計工作。由于我國現行管理體制要求必須在項目立項后才能開展頂層設計工作，項目進度和經費等現實約束因素往往導致頂層設計不夠科學合理，難以充分發揮指導作用。因此，在航天項目管理過程中，需要各級決策者、管理者具有戰略眼光和戰略思維，站在全局發展的高度，從全系統、全壽命、全要素的角度，科學謀劃項目整體建設目標和發展方面，充分運用戰略管理理論，解決好航天項目管理面臨的一系列戰略問題，如戰略需求分析、戰略環境分析和發展戰略選擇等，充分利用各方面的有限資源，不斷促進中國航天整體實力實現跨越式發展。

2.積極推動系統工程理論的落地

航天項目管理活動涉及多個系統，其建設過程通常包含多個階段，如關鍵技術攻關、產品初樣研制、正樣研制等；工程管理涉及多個目標，如工程進度、成本、可靠性等，這些目標彼此約束，在一定程度上甚至會相互矛盾和沖突；工程建設還涉及各類管理要素，如人員、物資、設備、基礎設施、政策法規等。因此，航天項目管理活動中必須通過科學有效的方法和手段，將不同系統、不同階段、不同部門、不同目標、不同要素綜合起來，形成一個有機聯系的整體并加以管理。在具體管理過程中，必須推動系統工程和項目管理理論方法真正落地，統籌建設任務并形成完整的計劃體系，科學有效地控制工程的進度，同時按照全系統、全壽命的觀點推進質量和可靠性工程，持續開展風險評估管理工作，積極推動建設高效充分的信息溝通機制，實施全系統的技術狀態管理，大力開展試驗和評價管理，不斷探索系統綜合集成管理的方法和模式。

3.探索高效的組織管理與工作機制

當前我國的火箭、衛星等航天產品已經形成系列，基本建立起相對配套的研究、設計、生產和試驗體系，并培育了獨特的行業文化，造就了一支素質好、技術水平高的航天技術和管理人才隊伍，探索出一套有效的航天工程管理模式，形成了強調總體設計的技術管理模式和“兩總”系統的組織管理模式。在未來航天系統管理活動中，由于項目管理活動涉及眾多的行業和部門，各自所關注的角度和側重點不同，各部門在系統建設和應用中承擔的任務和責任也不相同，系統的整體性、關鍵性和協調性成為項目管理者面臨的突出問題，因此必須在現有航天工程組織管理模式的基礎上，探索出更有效的組織機制和管理模式，同時通過科學完備的制度體系規范項目各參與方的行為活動，明確各參與方的相關職能任務，不斷提升中國航天管理水平和科技水平。

4.大力促進航天領域標準化建設

航天領域標準是航天標準化機構根據航天產品的特殊要求按規定程序編制和審定的指令性（指導性）技術文件，主要涉及航天產品的設計、制造、試驗、生產和使用及貿易活動。航天領域標準的有效實施能夠保證和提高航天系統的產品質量，縮短新產品的試制和生產準備周期，降低成本，合理利用資源；能夠保證航天系統產品的互換性，便于維修協作；能夠促進國際合作和對外貿易；能夠在戰時動員和裝備部隊。

近年來，中國航天企業以“工程化”模式系統地推進航天領域標準化工作，逐步探索并形成了完備的航天領域標準化建設工作機制和模式，在設計工程、接口、綜合與試驗、運行與地面支持及項目管理等專業領域方面奠定了成熟的技術基礎。未來中國航天標準化建設應當進一步發掘重點方向，注重在空間環境、材料與工藝等領域進行航天標準研究，通過政府引導逐步加強各方參與標準化建設的積極性，按照廣泛參與、透明公正、協調一致的基本原則，最大限度地滿足各方面的利益和需求，更加全面地提升我國在航天領域標準制定方面的主導權。