社區建設內涵及其經費的演變

[摘 要]現代社會學意義上的社區組織與功能的重構是伴隨我國社會轉型進程的一個自我調適，從某種意義上來說是制度的一種自我演進，是在與多方因素的耦合下實現系統協同的動態過程。對于社區來說，伴隨上述協同過程始終的一個重要內在訴求便是日漸擔負民眾生活共同體的社區及其事權費協調模式的合理建構，這是一個內生的動態均衡實現。

[關鍵詞]社區建設;單位制背景;民眾生活共同體

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.003

如何調適超級網格中多主體間的互動關系，如何通過社區抗擊疫情體系構建切實提升國家社會治理體系和治理能力的現代化，成為亟待解決的治理難題（田毅鵬，2020）。當前我國社區治理短板的重要成因在于社區長期以來在其與各方組織、制度或力量及其自身的事權的協同尚處于動態非均衡的演進過程中。[1]為更好揭示這一進程，離不開對社區演進歷程與邏輯的梳理與總結。對社區事權協調演進歷程的把握及其邏輯窺探的一個重要切入點便是對社區建設的內容及其經費做一系統的梳理與考察。

1 “社區”概念在中國的引入及相關學術概念演變

以“社區”為篇名在中國知網進行檢索，最早包含“社區”的中文期刊可追溯至1955年（郁漢坤，1955）。[2]張鐘汝（1984）則較早地系統綜述了“社區”概念的由來、本質特點及其應用。漆啟泰（1985）較早地論及“社區服務”。江蘇省小城鎮研究課題組（1986）則較早地使用了“社區建設”的概念。[3]黃曉眾（1986）較早地將“社區發展”與我國城鎮發展聯系起來進行相關論述。李天綱（1988）較早地使用“社區治理”的概念。袁華音（1990）較早地論及“社區發展與社區服務”這一概念：“社區發展和社區服務離不開居民的合作和參與，因為社區發展與社區服務的最終目標是促進社區變遷，滿足居民需要，而達到這個目標的主要依據便是居民的社區意識和主動精神?！眳强`龍（1992）較系統地從社會學的“社區”視角出發基于居住與生產之間的不同關系，把我國的城市社區分為四種類型，這是可檢索到的較早地從中國具體國情——“單位制背景”[4]下對城市社區開展分析的文獻。趙子祥（1993）論及社會主義市場經濟與社會學的理論貢獻時提到“黨的十一屆三中全會尤其是十四大以后，社會學對社會改革開放及推動市場經濟發展所做的理論貢獻主要表現在結合中國國情所選擇和提出的理論和觀點”，這些“理論和觀點”包括“社區服務與社區發展理論”等15個理論。高桂華（1994）就把麻風康復工作納入“社區管理”開展了論述。劉繼同（1994）較早地論及“社區發展與服務”的概念。上海市民政局局長孫金富（1995）提到：“為了有的放矢地開展社區服務，……我局還舉行了多次理論研討會，探討社區服務的內涵和外延，社區服務的發展原則和管理措施等問題，編輯出版了《社區服務與社會工作》《上海市社區服務與發展指標體系》《社區服務工作手冊》等書籍，作為培訓干部的教材。”這應該是最早正式提出并使用“社區服務與發展”這一概念的官方文件。張琢（1997）從較大的歷史跨度系統地論述了中國“社區”沿革的內在聯系：隨著改革逐步從農村向城市發展，城市經濟的活躍，城市化的加速，社會各方面改革的深入，尤其原來包攬社會功能的“單位制”的松動、淡化和解體，社區的社會服務功能需求逐步增加，即社會功能需要由“單位”逐步還給社區并大大加以拓展和提高。為適應這種社會需要，現代意義上的社區服務工作于1986年正式啟動。1987年在武漢召開的全國社區工作會議，把社區服務工作推向全國，初步形成了推進服務的操作程序;兩年以后的杭州會議進一步總結實踐經驗和理論研究的成果，明確了當時和其后一段時期社區服務的指導思想。伴隨著社區服務開始由城市向集鎮發展，社區組織也被提上了日程。1992年民政部在杭州召開全國社區建設理論研討會，把社區服務推進到了社區發展的新階段。1996年又在武漢召開了“全國文明社區建設理論與實踐研討會”，在理論與實踐的結合上把中國的社區建設和社區發展理論更提高了一步。到2000年，由孫遠東（2000）發表了第一篇篇名包含“社區治理”的文獻。

進入21世紀后， 隨著社會轉型、企業轉制和政府轉變職能， 越來越多的“單位人”成為“社會人”， 社區工作對象已從過去的無歸屬單位人員轉變為社區全體居民， 原來由政府和單位承擔的大量社會管理和服務職能轉移到社區， 社區工作的內容發生深刻變化。自此， 我國社區建設開始進入到社區自治階段。2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》之后， 我國的社區建設進入了前所未有的發展高峰，“社區建設熱”在全國普遍興起。各地結合本地區經濟和社會發展實際， 開始了社區自治管理模式的積極探索， 沈陽模式、上海盧灣模式、青島模式、魯谷模式等開始出現， 為完善我國社區治理和建設提供了寶貴的實踐經驗。2010年， 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》， 就進一步完善基層群眾自治制度， 健全城市基層管理和服務體制， 加強和改進城市社區居民委員會建設作出規定和部署。但這一階段的探索發展時間較短， 社區自治管理與發展起步較晚， 再加上各地現實狀況不同， 發展程度差距較大， 導致目前社區管理出現諸多矛盾， 對于社區自治發展的認識和路徑對策也是眾說紛紜。[5]

通過上述對常見的“社區服務”“社區建設”“社區管理”“社區治理”“社區發展與服務”等相關概念的文獻檢索與梳理，一方面，從概念出現的先后順序來看，最早出現的概念是“社區服務”，而最遲出現的概念是“社區發展與服務”，這兩個概念出現的時間間隔約為10年。通過這一歷程也能在一定程度上了解社區工作內涵的動態構建與實踐過程;另一方面，也可以發現這些概念之間的內在聯系。筆者發現，上述文獻梳理的結果印證了鄭杭生（2013）指出的“我國社區建設實踐是在社區服務的基礎上提出來的”。[6]“社區建設是對社區工作的總體概括，是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區健康發展的過程”。綜上所述，筆者認為“社區建設”“社區治理”和“社區服務與發展”這三個概念的內涵和外延相對比較接近，文章采用“社區建設”的概念。

2 “社區建設”的內涵及內容動態建構

2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中明確闡釋了社區建設的內容：拓展社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安五個方面。武新（2001）指出，社區工作內容包括社區建設、社區管理和社區服務 ，主要面向弱勢群體和廣大市民。其中街道和居委會的經濟收入是社區工作資金的主要來源。李霞（2002）指出，傳統的城市基層工作，內容主要限于政府所部署的社會行政管理工作和范圍還很狹窄的居民自治性事務。近些年發展起來的社區服務，則是從一些社會成員的特殊救助服務逐步擴展到相對廣泛的便民利民服務，初步拓展了社區工作的內容。新形勢下的社區建設則是內容更廣泛的系統工程，包括社區經濟建設、社區環境建設、社區文化建設、社區教育建設、社區服務建設、社區城市建設和社區安全管理等。它既包括傳統的社區行政性、社會性工作，也包括體制變化和社會發展帶來的許多新的內容;既包括由街居組織直接抓的一些事情，還包括社區建設中應由社會組織、中介組織、市場主體和居民自己去干的大量事情。它可以說是現代城市綜合性的“社會生態”在社區這個局部的集中體現。而從現實情況來看，無論是在內容上，還是在方法和手段上都存在較大差距。

陳建光等（2006）指出黨委、政府的有關部門將大量的工作任務壓到社區，或是通過對街道的考核，以街道的名義將任務分解到社區，或是以某某工作進社區名義給街道下任務，使社區成為基層政府的附屬機構。具體來說，社區除承擔著黨建和精神文明建設、社會治安、計劃生育、環境衛生、社會保障等工作外，還要完成企業統計、安全生產、招商引資、人武工作等任務，同時還要承擔有關部門布置的各類臨時任務。因此，社區工作內容繁雜、涉及面廣，社區居委會一年要完成的工作少則幾十項、多則幾百項。除此之外，還要面臨各種考評，并建立各種臺賬，社區干部不堪重負、有苦難言。據此提出兩點建議：一方面，有關部門要對各類擬入社區的工作任務進行審核把關，防止隨意攤派各種工作任務。另一方面，對于批準進入社區的工作和事務，應本著責、權、利相一致的原則，按照“權隨責走，費隨事轉”的要求，財政應安排專項工作經費并與任務同時下達社區，防止“光下任務指標、不搞指導服務、不下工作經費”的現象。對于協助辦理公證、銀行資信調查等工作，既非社區的職責范圍，也不是政府部門的工作，如需協助，相關單位應支付社區一定的服務費，否則社區有權拒絕。張玲，姜潓（2010）指出，政府對社區工作的內容沒有廣而告之， 沒有明確的規定， 因此很多居民并沒有對社區形成足夠的觀念和認識。在自己的生活權益受到侵害或者出現問題時， 不能夠把社區納入首先考慮保障自身權益的部門的范圍內。其主張政府應對社區的組織架構和工作內容等做出明確的規范限定， 使社區在工作時可以有的放矢。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（2010）明確提出：“要將社區居民委員會的工作經費、人員報酬以及服務設施和社區信息化建設等項經費納入財政預算。社區居民委員會興辦公益事業所需費用，經居民會議或居民代表會議討論，按照自愿原則，可以向社區居民或受益單位籌集?！痹懒郑钚聒櫍?012）調研發現社區工作者普遍反映繁雜工作進社區。隨著社會的發展，雖然在社區中已經日漸分離出兩類相對獨立的事務：行政性公共事務和自治性公共事務，但現實中政府各職能部門傾向強調“工作向社區延伸”，在實際操作中把工作推給了社區，而人員、經費等卻沒有到位，相應的職能、權力沒有明確， 造成社區居委會責、權、利不統一。目前， 多數居委會都處于“責任大、權利小、事務多、經費少”的尷尬境地。據統計， 牡丹江市的各部門下派到社區的工作包括56個部門的201項工作， 僅社區需要出具的證明就包括15個部門的32項， 需要建立的各種簿冊多達13類172種。與此相反的是， 社區工作人員處于捉襟見肘的局面， 人員配備嚴重不足。社區工作者必須是“銅頭、鐵嘴、蛤蟆肚子、飛毛腿”。

民政部、中央組織部（2015）印發的《關于進一步開展社區減負工作的通知》（民發〔2015〕136號），從依法確定社區工作事項、規范社區考核評比活動、清理社區工作機構和牌子、精簡社區會議和臺賬、嚴格社區印章管理使用、整合社區信息網絡、增強社區服務能力七個方面，對進一步開展社區減負工作提出明確要求。中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（2017）指導原則之一明確提出：“適應城鄉發展一體化和基本公共服務均等化要求，促進公共資源在城鄉間均衡配置。統籌謀劃城鄉社區治理工作，注重以城帶鄉、以鄉促城、優勢互補、共同提高，促進城鄉社區治理協調發展?！崩盍幔?017）認為社區的網格化， 以大數據中心為平臺， 將社區劃分為一個個網格單元， 并將之串聯起來形成社區單元網格間信息互通、工作互動的一個創新的管理模式。很多工作都是基于現代信息技術來實現，基本工作人員具備信息技術相關的操作和管理經驗，對將信息化的優勢發揮到最大至關重要。劉亞梅，武育芝（2019）指出，社區治理網絡在縱向上劃分市、區政府，街道與社區三級治理網絡，市、區政府負責領導工作，為社區治理提供資金、技術、專業人才支持;街道負責街道網格化平臺的監測工作、資金分配以及社會工作人員安排。社區作為治理主體，在準確了解居民訴求的基礎上調動各類資源采取治理措施，收集居民反饋信息，適時調整行為，實現維護公共價值的治理目標。橫向上依據社區治理事務的不同，劃分為基層黨建工作、綜合安全管理工作、衛生保潔工作、老齡和殘疾人口服務工作等，調動社區、社會組織、社會工作者、居民等治理主體，使其形成良好的互動關系，通過知識、信息、人才高效循環，形成基層治理網絡。

綜合上述梳理，文章嘗試將常見社區建設的內容歸納為下表（見表1）。

3 社區建設經費來源

“社區服務沒有一定的經費保證就難以開展?，F行的一些做法，例如由政府補助一點，從街道和居委會經濟收入中提取一點，從社會福利企業利潤中收取一點，從街道和居委會有償服務收入中提取一點，由社區內企事業等單位資助一點，由社會和個人贊助一點等，曾經起到過一定的作用。不可否認，這種做法存在一定的局限性和不穩定性。解決社區服務經費的較好途徑，是在社區服務機構內設立社區基金會，負責經費的計劃、籌集、管理與使用。社區服務應實行專項管理，嚴格會計制度、預算制度、審計制度與報告制度，盡可能地合理分配與使用每一分錢，并把經費的籌集、管理與使用置于社區服務機構和居民的監督之下。”（袁音華，1990）

李霞（2002）指出，居委會的主要經費來源直接關系到社區經濟走什么樣的發展路子。目前普遍做法是，生活補貼實行區財政撥發，除此以外的工資缺口和辦事經費主要依靠街居組織自辦經濟實體去創收解決。陳建光（2006）指出，社區居委會的經費主要有四大來源：一為區財政撥款，這是最基本的來源，目前采取“基數加戶數”的辦法;二為街道補助，這條渠道并不可靠，基本視街道的財力情況而定;三為社區自營收入，通過房屋出租、車棚管理、收取停車費、社區服務等途徑抓好自營收入;四為社區共建單位贊助和有關創建活動的獎勵。

財政部（2006）《關于印發政府收支分類改革方案的通知》（財預〔2006〕13號）規定自2007年起將政府收入分為“類”“款”“項”“目”四級，政府支出分為 “類”“款”“項”三級。[7]此次改革首次將“城鄉社區事務”單列為政府支出的“類”級科目（第12個“類”），并分設10個“款”級科目，分別為：城鄉社區管理事務、城鄉社區規劃與管理、城鄉社區公共設施、城鄉社區住宅、城鄉社區環境衛生、建設市場管理與監督、政府住房基金支出、國有土地使用權出讓金支出、城鎮公用事業附加支出、其他城鄉社區事務支出。中組部等九部委（2010）聯合下發《關于利用社區資源做好離退休干部服務工作的意見》（組通字〔2010〕24號）， 要求利用社區資源， 發揮社區作用， 為離退休干部“四就近” （就近學習、就近活動、就近得到關心照顧、就近發揮作用） 工作提供服務。韋慶辛（2011）指出，當前， 利用社區資源做好離退休干部“四就近”工作面臨組織領導缺位、思想認識不到位、服務經費保障困難、軟硬件設施不夠完善、服務隊伍建設存在不足等問題。

李杰（2016）指出，社區經費是指為保障社區工作正常運行和發展而籌集的各項資金，為確保社區工作正常有序運轉、保障社區工作人員基本權益、促進社區各項服務工作的有序開展提供保障。其認為社區經費主要分為社區基本工作經費和社區專項工作經費。其中，社區基本工作經費又分為日常公用經費（主要包括工作人員辦公費、差旅補助費、社區基礎設施維修費、福利經費、城管勞務費等支出）和日常工作經費（主要包括居民區組織用于社區黨建、文明建設、居民自治、社區服務、健康衛生、群文團隊活動等經常性工作開展的經費）。而社區專項工作經費主要是指社區特批特用的經費（包括省、市、區財政部門定期撥付社區的專項工作經費;各級人民政府及有關部門表彰獎勵社區居委會的專用資金;有關部門或單位撥付社區“費隨事轉”的專項工作經費;支持社區工作的社會捐贈捐助資金;社區設施經營性收入;其他資金來源）。

胡志偉（2017）指出，2017年10月起實施的《中華人民共和國民法總則》首次明確了居民委員會是基層群眾性自治組織，具備特別法人資格。這意味著居委會將告別沒有獨立賬戶的歷史。

劉曉嶸（2018）指出，2016年全國財政支出決算報表顯示，“其他城鄉社區公共設施支出”金額占“城鄉社區公共設施支出”金額的86.3% 。同時，部分“項”級其他類支出金額巨大。如“其他城鄉公共設施支出”“其他城鄉社區支出”金額分別為8060.54億元和4433.96億元，規模數倍于當年“類”級其他支出合計數1899.33億元。財政部（2019）《2020年政府收支分類科目》中的第12個“類”名稱由2007年的“城鄉社區事務”調整為“城鄉社區支出”，“款”級科目由2007年的10個調整為6個，分別為：城鄉社區管理事務、城鄉社區規劃與管理、城鄉社區公共設施、城鄉社區環境衛生、建設市場管理與監督、其他城鄉社區支出（見表2）。

4 結論

2007年黨的十七大報告將中國特色社會主義事業總體布局由經濟建設、政治建設、文化建設“三位一體”，拓展為包括社會建設在內的“四位一體”。通過上述文獻梳理不難發現，社區組織與功能的重構是伴隨我國社會轉型進程的一個自我調適，從某種意義上來說是制度的一種自我演進，是在與多方因素的耦合下實現系統協同的動態過程。對于社區來說，伴隨上述協同過程始終的一個重要內在訴求便是日漸擔負民眾生活共同體的社區及其事權費協調模式的合理建構，這是一個內生的動態均衡的實現。就各個具體社區的情況而言，由于其所處的社會情境與制度空間不盡相同，所以社區的建構模式也必定表現不同，且各有適所。目前，社區的相關研究比較豐富，但卻缺乏系統化，關于社區的研究報告或藍皮書未形成日常化發布。這既與社區處于動態演進過程有關，也是社區數據庫與研究方法構建上的滯后使然。因此，相關部門和學界應密切跟蹤社區建構歷程，挖掘其演進邏輯，加強“扎根調查”基礎上的模式研究，以社區相關研究報告和學術文獻定期反映社區的演進日程，同時也應致力于社區數據庫與研究方法的構建，為貫徹落實黨的十九大報告指出的“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”，以及黨的十九屆四中全會提出的“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”的有關精神和要求，為探索“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”的社區治理實踐提供有力的支撐。

參考文獻：

[1]徐濟益.對我國城市社區管理中治理訴求的思考[J].江蘇經貿職業技術學院學報，2008（1）：19-22.

[2]宮寶利.清代民間酬神演戲與社區文娛活動[J].天津師大學報（社會科學版），1999（2）：36-41.

[3]張雨林.為增強企業活力提供社會服務——略論企業活力與社區建設的關系[J].企業活力，1988（4）：3-5.

[4]徐奇標.簡談單位制及單位制改革構思[J].特區展望，1997（3）：61.

[5]岳林，李旭鴻.社區管理困難重重 社區改革刻不容緩——來自基層社區的實地調查與思考[J].中國經貿導刊，2012（31）：30-34.

[6]鄭杭生.社會學概論新修（第4版）[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[7]劉曉嶸.我國政府支出分類科目改革歷程及管理優化[J].地方財政研究，2018（11）：56-60.

[作者簡介]王偉龍（1984—），男，漢族，廣東揭陽人，講師，博士，研究方向：經濟轉型與社會政策。