青島市醫療衛生服務體系建設現狀分析

[摘 要]醫療衛生事關人民群眾福祉，也是支撐國民經濟高質量發展的重要保障。近年來，我國醫療科技水平迅速提高，醫療衛生體系進一步健全，但當前發生的重大公共衛生突發事件也暴露了我國在醫療衛生領域的短板和不足。為深入貫徹習近平總書記關于醫療衛生工作的重要指示批示精神，落實青島市《推進健康青島行動實施方案》要求部署，立足青島實際，助力改革、引領創新、推動發展，全力為青島醫療體系發展提供優質高效的綜合金融服務，具有重大研究意義。

[關鍵詞]醫療衛生服務體系;重大公共衛生突發事件;市場化融資主體

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.051

當前重大公共衛生突發事件頻發，短期內給我國經濟運行帶來了明顯影響，也給我國醫療衛生體系帶來了巨大挑戰。2020年2月14日，習近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上講話時指出“要針對這次疫情暴露出來的短板和不足，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。此次事件暴露出我國醫療衛生服務體系在防范和化解公共風險方面的能力欠缺，出現系統性風險的可能性大大增加。

1 醫療衛生體系概述

醫療衛生服務體系包括公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系和綜合監管體系、醫療衛生機構管理體制和運行機制等在內的體系完整、服務優質、分工明確、功能互補、密切協作的整合型體系。優質高效的醫療衛生服務體系，就是指以人民健康為導向，體系完整、服務優質、分工明確、功能互補、密切協作的體系。[1]

2 青島市醫療衛生服務體系建設的優勢、短板及挑戰

2019年6月，青島市發起“十五個攻勢”，在《青島市城市品質改善提升攻勢作戰方案（2019—2022年）》中也提到“推進醫療衛生設施建設，建設長江以北地區一流醫療中心城市。實現全市醫療衛生設施均衡布局”等內容。青島市衛生健康工作雖然取得了一定成績，但與廣大市民對更高水平醫療衛生服務的期望相比還有不小差距，整體醫療水平提升速度還不夠快，基層服務能力還不夠強，評價整體滿意度還不夠高。

2.1 青島市醫療衛生服務體系建設的優勢

（1）醫療基礎扎實。2019年，全市人均預期壽命達到80.9歲，高于全國平均水平4.6歲。擁有醫療衛生機構8317個，其中二級及以上醫院145個（三級醫院28個）、基層醫療衛生機構7870個、專業公共衛生機構73個;床位60519張，衛生技術人員108728人;每千常住人口床位數6.37張、執業（助理）醫師數3.98人、注冊護士數4.30人。正在運營的養老服務機構239家，擁有養老床位6.6萬張;醫養結合服務機構700余家，數量均位居全省前列[2]。

（2）發展特色不斷顯現。山東大學齊魯醫院（青島）、青島眼科醫院（省眼科研究所）、青島大學附屬醫院醫療集團等一批省、市級優質醫療資源在青島集聚。療養休養、保健、健身休閑、健康旅游等特色潛力行業加快培育。青島高新區藍色生物醫藥產業園、嶗山區生物醫藥產業園等醫藥產業集聚平臺茁壯成長，青島市醫藥產業已具備加快發展的基礎條件。

（3）政策環境不斷優化。先后出臺加快社會辦醫和促進健康服務業發展、促進醫養結合服務發展、促進醫藥產業健康發展、加快推進養老服務業發展、加快發展健身休閑產業、創建全省醫養結合示范市等方面的政策文件，引導和鼓勵社會資本進入醫養健康產業相關領域，進一步從體制機制上釋放醫養健康產業市場活力。

2.2 青島市醫療衛生服務體系建設的短板

（1）醫療資源相對不足。我國同類型城市中青島市每千人擁有床位數及每千人擁有醫院數量都明顯處于低位，且未建成市級公共衛生中心。優質醫療資源缺乏，高水平醫院總量不足，我市達到三級醫院水平的醫院數量低于全國同類城市。資源要素之間配置結構失衡，醫護比僅為1∶1.11，遠不及國家規劃目標1∶1.25，護士配備嚴重不足。

（2）醫療衛生資源結構不合理。優質醫療資源數量不足，以醫療機構和醫院數量的增長情況為例，2010—2015年，醫療機構數量一直呈現平穩增長的態勢，2016年為“十三五”開局之年，為響應中央加快建設基層醫療衛生體系的號召，青島市基層醫療衛生機構數量激增，但醫院數量增長依舊平穩。醫院占全部衛生機構數的比例由2010年的11.8%下降至2019年的3.9%。

（3）醫療衛生資源分布不充分不平衡。在空間分布方面，截至2019年年底，青島市共有28個三級醫院，其中16個坐落在青島市區。市南區、市北區等老城區衛生資源密集，優質資源集中，全醫療衛生機構數量占青島市總數的14%，但醫院數量占全青島市總數的33%。與之對應，新建城區、郊區和重要功能區的醫療衛生資源配置相對不足。

（4）衛生健康投入有待提高。公共衛生支出是指各級政府用于醫療衛生服務、醫療保障補助、衛生和醫療保障行政管理、人口與計劃生育事務性支出等各項事業的經費。一直以來，我國政府基建投資比重較大，但在2003年SARS事件（嚴重急性呼吸綜合征，國內稱“非典型性肺炎”）之前對醫療衛生的投資相對較小，此后，我國加大了該項支出，占全部財政支出的比重從2003年的3.2%升至2019年的7.1%。

2.3 青島市醫療衛生服務體系建設面臨的挑戰

（1）區域競爭日益激烈。醫療衛生體系建設覆蓋面廣、產業鏈長，能有效促進產業融合發展。隨著經濟社會發展水平提高，醫療衛生體系建設對經濟結構轉變、創新驅動發展的貢獻越來越大。國內不少省市競相開展醫療衛生體系建設，努力搶占發展先機，上海、浙江、海南、廣州、深圳、成都、蘇州等地較早建立起相關產業基地和產業園區，成為發展醫養產業的先行區，并在醫藥化工、生物制藥、醫療器械等方面形成一定的產業優勢，地區之間的競爭態勢趨于激烈。[2]

（2）醫養產業供給與市場需求不相適應。當前，青島醫養產業發展與經濟社會發展的新形勢、新要求相比，還存在著不容忽視的薄弱環節。產業層次低、鏈條短、供給能力不強，與市場需求不相適應。市場主體發育不充分，與產業發展要求不相適應。科技創新、人才支撐能力較弱，與產業邁向中高端不相適應。體制機制不健全，與產業發展體系不相適應。

3 搭建青島市市級市場化融資主體的必要性及路徑選擇

醫療衛生服務體系提質升級作為“十四五”時期重要民生領域要求，其輻射范圍涵蓋整個青島市，面臨投資規模大、投資期限集中、投資模式受限等難點，前期建設項目普遍依賴于財政出資，缺乏社會融資的實踐經驗。同時，為進一步加強地方政府債務管控，規范政府融資行為，國家陸續出臺一系列財政新規，這對傳統的平臺融資模式提出新的要求。目前，青島市已加速推進融資平臺市場化改革，但現有公司在融資、市場、模式、品牌等方面的優勢尚不明顯。新形勢下，需要在青島市級層面構建市場化投融資主體，樹立“全市一盤棋”理念，打造市本級投融資主體，使之具備大型醫療衛生基礎設施建設管理能力、后期運營能力和融資組織能力，專項承擔青島市醫療衛生設施建設，發揮引導和帶動作用，提升醫療衛生服務體系建設投融資效率。

（1）“現有市本級平臺承接”方式。一是在保留原有平臺基礎上，賦予綜合實力強大的市本級投融資主體（如青島城投）專項職能，統籌負責醫療衛生服務體系新建項目投融資管理。二是對照將要出臺的“十四五”時期醫療衛生規劃，全面梳理規劃項目，根據項目投融資特點，委托現有市級平臺公司分別承擔，以加快推進醫療衛生服務體系建設。

（2）“新設主體”方式。青島市可新設專門面向醫療衛生領域的市一級國有資產運營公司或控股集團，專項承擔醫療衛生服務體系基礎設施建設等工作，統籌推動醫療衛生服務體系融資建設。

（3）“重組整合”方式。立足青島市現有平臺公司，通過兼并重組或吸收合并方式進行，提升公司市場化運營能力。“兼并重組”是將多家原有企業進行兼并整合為一家新設的國有資產運營公司或控股集團或其他類別公司，同步注入各類經營性資源;“吸收合并”是選定一家規模大、管理運營能力的平臺公司，通過并購等方式吸收其他企業資產或股權，提升資產規模及市場化投融資能力，承擔存量債務管理化解及政府投資類項目投融資管理職能。青島市可通過依法注入優質資產、引入戰略投資者及社會資本等措施，推動青島市現有五家政府融資平臺重組整合為1～2家具有較強運營能力的國有資本運營集團，并將專項負責醫療衛生服務體系建設的融資平臺納入青島市一級統籌管理。

4 青島市醫療衛生體系投融資建議

4.1 深化運用PPP模式

PPP模式是一種長期合作、利益共享、風險共擔、權責分明的模式，社會資本投入后應該獲取合理的收益回報。PPP模式下的醫療服務有一定的合作期限，應該根據需要在期滿時將項目資產移交給政府，在保證項目整體完整性的同時確保社會資本公平退出，保障相關者的利益。目前PPP模式仍有較大發展空間，建議財政、發改等部門加強協作，加快梳理一批適合采用PPP模式的基礎設施和公共服務領域項目，向社會公開發布推介。根據財政可承受能力，運用可行性缺口補助和政府付費模式，吸引社會資本參與建設運營。

4.2 盤活政府存量資產

一是直接出售。對閑置土地、房屋等可以直接出售，回收資金直接繳入同級國庫，列入預算收支。二是轉變模式。對于經營性或準經營性項目，可通過改建—運營—移交（ROT）、轉讓—運營—移交（TOT）、轉讓—擁有—運營（TOO）等PPP模式改造變現。三是綜合開發。對于公共管理和公共服務類的非經營性國有資產，可通過市場化配置方式，捆綁土地或商業開發等其他資源，打包為一個項目統一規劃布局，實現資金平衡。改革開放以來，青島市形成大量優質政府資產，分散在各級、各部門，建議財政、國資、發改等部門研究盤活存量資產、資本的路徑，所得資金可用于新建項目。

4.3 大力推廣運用特許經營模式

對于可設置收費權的基礎設施項目，可通過特許經營模式，授權平臺企業開發建設，減輕財政出資壓力。按照經營城市的理念，可公開招標拍賣戶外廣告經營權等公共資源，吸引社會資本參與。

5 結論

2021年是“十四五”開局之年，在當前的大背景下，“十四五”時期是我國積極建設醫療衛生服務體系的關鍵“窗口期”。充分了解當前青島市醫療衛生服務體系建設的現實基礎，正確認識醫療衛生事業的重要意義和發展方向，找準支持醫療衛生服務體系建設的著力點，是當前階段的重要任務。

參考文獻：

[1]新華社.全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）[EB/OL].[2015-03-30].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/30/content_2840331.htm.

[2]山東省青島市人民政府.青島市醫養健康產業發展規劃（2018—2022年）》（青政字〔2018〕81號）[EB/OL].[2018-11-12].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=636665.

[作者簡介]陳真（1992—），女，漢族，碩士，中級經濟師，研究方向：金融。