PPP項目的財務管理及控制措施思考

汪蘭杰

[摘 要]隨著政府大力推行PPP項目建設模式，越來越多的社會資本參與到公共基礎設施建設服務工作中來，這在極大程度上推進了我國公共服務體系和社會經濟的發展。盡管如此， PPP項目在具體實施過程中仍存在不少問題，制約著項目的開展，相關工作人員需要正確認識這些問題，并具有針對性地采取相關措施予以處理，確保PPP項目得以有序高效地進行。文章從PPP項目的財務管理著手，分析其中存在的主要問題，探討有效的控制措施，希望能對廣大同行有所助益。

[關鍵詞]PPP項目;財務管理;會計核算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.063

1 PPP項目財務管理及控制中存在的主要問題

1.1 融資方式過于單一

從PPP項目來看，其在融資過程中存在的問題主要表現為兩個方面：一是融資渠道過于單一，沒能充分結合PPP項目自身特有的特點來開展多元化多渠道的融資活動，而過于依賴銀行貸款，致使企業負債率增大，再加上審核手續較為嚴格，進而對PPP項目后續的融資活動造成一定程度的影響。二是缺乏科學有效的資金監督機制，致使資金得不到高效的管理和使用，并最終導致PPP項目資金利用率不高，給項目帶來較大風險。

1.2 資金管理存在缺失

資金管理是財務管理及控制工作中極為重要的組成部分，同時也是PPP項目財務管理及控制工作中極易出現問題的環節。在我國，政府對于預算管理工作的重視度不夠，致使預算得不到切實有效地落實和執行，這就有可能致使PPP項目的收入來源不穩定，進而對現金流入造成一定的影響。再加上PPP項目在實際開展過程中，還會因預算缺乏合理性、控制不嚴格等問題而引發資金以及資源方面的浪費，甚至還會導致PPP項目成本難以實現有效地控制。由于資金對整體PPP項目的實施有著十分重要的作用，同時也是財務管理工作的重點內容，其對PPP項目的利潤有著直接性的影響，所以，企業為了最大限度地獲取效益，就需要科學合理地對資金進行籌集和投入使用。

1.3 成本管控有待加強

PPP項目是一種較為新型的管理模式，在管理方面還缺乏豐富的經驗，尤其是在PPP項目的成本管理中所涉及的主體比較多，致使具體的管理過程中出現了許多問題。如在具體的實施過程中沒能形成良好的內部管理環境，成本管控還是由財務部門來負責，而其他部門則缺乏積極主動的成本管控意識，這樣往往容易引發較為嚴重的浪費問題，嚴重地影響到了PPP項目的整體投資收益。

1.4 內部控制不到位

PPP項目因受到自身屬性因素的影響而致使其對風險的控制能力較差，以至于無法及時有效地應對和處理市場風險問題。再加上一些社會資本往往過于重視短期效益，致使在一些不適用的項目同樣采取PPP模式來進行管理，從而加大了項目資金鏈斷裂風險問題產生的可能性，同時，還可能會造成較大的資源損耗。此外，內部管理控制不到位還會引發極為嚴重的國有和社會資本浪費的問題，甚至還會導致項目無法實現預期收益或者項目運營即虧損。

1.5 預算管理存在問題

在PPP項目財務管理中預算管理占據著比較重要的地位，其直接關乎到了財務管理的質量。就現階段而言，PPP項目的預算管理工作還有待改進，具體表現如下：其一，部分項目公司并沒有充分重視以及執行新實施的預算法，致使一些PPP項目缺乏統一的預算管控口徑，而且也出現措施沒能落實的情況。而預算管理不到位就會影響到PPP項目的收入，嚴重的還會引發項目現金流短缺的問題。在實施PPP項目過程中，常常出現因為預算管理沒有充分落實而引發成本管理受阻、資源浪費以及現金流短缺等方面的問題，所以必須要對預算予以嚴格把控，保證項目資金的穩定與安全，進而實現項目效益的提升;其二，一些項目公司并未構建起完善的預算管理體系，導致預算管理工作效用難以得到發揮。

2 強化PPP項目財務管理及控制的策略

2.1 構建完善的融資機制

PPP項目的實施需要先開展融資活動，而針對PPP項目融資過程中存在的問題，可以從以下三個方面著手加以控制：①充分考慮項目的建設及運營期限，尋找與項目期限及性質相匹配的資金來支撐項目建設及運營。PPP項目的建設期一般在幾個月到三年，后續是十幾年的運營期，且運營期可能存在前面現金流少后期現金流多等現金流不均衡情況，這對融資方式、融資結構、融資期限以及還本付息安排都有著高度匹配性要求。所以，PPP項目應當積極構建完善的融資管理機制，切實保證融資來源安全可靠，融資結構穩定合理。同時應進一步完善資金的使用監督管理制度，切實對資金的實際使用情況實施嚴格的管控，確保資金“應用所用、按需使用”。②適度提高項目公司股東自有資金出資比例。PPP項目投資額一般都比較大，少則一兩億多則上百億，項目實施方案里對自有資金及融資比例只進行了基本的底線規定，一般融資比例要占到項目總投的7～8成。為了盡可能減少企業負債過度的問題，可以適當地預留一定的流動資金，以避免過度依賴金融貸款和項目實施過程中可能出現的資金不足狀況，從而盡可能規避財務風險問題。③PPP項目可以促使政府方與其他社會資本方及地方金融機構建立友好合作關系，進一步豐富項目融資方式。銀行對PPP項目提供傳統項目貸款融資是有前提條件的，如項目的財政承受能力評價報告、物有所值評價報告及兩論財政批復需完備，且項目必須納入國家財政部PPP項目庫內經外網可以查詢的到，以及其他各種批復文件等。PPP項目融資額度大、融資期限長再加上這種特殊合作模式造成目前大環境下項目公司本身融資品種受限。融資方式的不同，其融資優缺點也有著較大的差異，PPP項目需以融資的實際需要為依據，盡可能選擇多元化的融資方式來獲取更多的資金。在采用PPP合作模式的前期，甚至會出現項目邊開工審批手續邊進行項目邊融資的極端情形，審批手續不全銀行就放不了款，資金出現短缺項目就無法進一步推進的死循環。近兩年隨著經驗的豐富以及管理模式的成熟，頂層設計上已經做了不少優化和改進，但實際工作中仍然有很多難以預料的突發情況。所以，在PPP項目實施過程中，既要拓寬融資渠道，也要合理有效地避免由于方式過于單一而給項目帶來較大風險。

2.2 強化資金管理質量的提升

①需落實好PPP項目資金預算工作，不斷提升項目資金預算的準確性。財務部門應當切實以PPP項目自身實際內容、投資現狀等為依據做進一步的研究、分析和計算，不斷強化項目建設過程中各項數據資料的收集、整理，落實好資金、設備、材料以及人力等多方面成本數據的收集整理，從根本上提高資金的利用效率。②加大PPP項目資金預算的執行力。項目在具體實施過程中需要嚴格按照資金預算來開展各項支出，盡可能減少超預算的情況出現;對于超預算支出情況，應當對相關項目進行整理并加以分析，進一步明確其責任主體，落實好統計、上報等工作，待審批通過后方可實施及支付。③加大資金使用和監督管理力度。項目從具體實施開始，應當嚴格資金使用管控，確保各項支出均符合項目相關規范和要求，并確保各項資金流向的合理合規。④強化投資管理工作，切實從自身實際出發，綜合各方面要素加以考量，計算好投資的有效回收期，盡量規避在這一過程中可能出現的風險。

2.3 強化成本管理

PPP項目與其他工程項目存在較大差異，它大多都是公共基礎設施建設項目，有著一定的公益性。PPP項目的建設周期相對較長，其盈利周期也比其他項目要久，且還具有投資回報率不高、后續維護成本高等缺點。這就需要進一步強化PPP項目的成本管控，積極采取有效措施予以應對。①樹立正確的成本管理控制理念，將項目成本控制從傳統的財務部門負責轉化成全體人員負責;同時，還應當努力營造全過程中的成本控制環境和氛圍。②強化材料成本控制。在PPP項目中，材料成本占據總體投資的很大比重。這就需要將材料成本作為成本管理的核心工作來開展，努力構建起完整的材料采購、運輸、管理以及使用等系統性的成本管控機制。③強化資源配置。尤其是人力資源的配置上，項目公司整體架構應當精簡高效，同時科學合理地設置各崗位，并結合各方面因素配置相應的人員，盡量避免人浮于事的重復勞動力配置情況，真正做到人員精減，扁平高效。

2.4 加大內部控制力度

①大力開展信息技術的應用，努力構建科學完善的信息溝通平臺和內部管理控制系統，不斷增強各部門的溝通與聯系，提升信息傳遞質量和效率，盡可能規避由于信息傳遞、管理不到位以及內部控制體系缺失等而引發的財務風險。②進一步提升自身應對市場變化的應急處理能力。如對于因政策變更而潛在的風險問題，應當積極與政府方等行政主管部門加強溝通，努力搭建起科學高效的對話制度，最大限度地發揮內部控制風險管理的作用。

2.5 嚴格落實項目預算管理工作

在實施PPP項目的財務管理過程中，務必對資金預算管理工作予以充分重視，企業財務人員應當能夠結合實際項目使用資金的需求來不斷探索PPP模式下的預算管控制度，在全方位了解PPP項目的前提下實施項目的投資以及可行性分析工作，注重采集與整理人員、設備、材料以及資金等相關數據，并開展合理的分析與研究，有針對性地制定出預算管理方案，確保其與PPP項目相適應，在根本上保證資金使用的有效與安全。除此之外，還需要注重預算管理的有效性。得出預算方案后，在進行方案落實時需要一一明確相關責任人，注重分析與整理預算支出，構建起完善的預算統計、上報以及審批制度。不僅如此，還需要嚴格監督與管理項目資金使用情況，尤其是要做好事中管理工作，盡可能確保每筆資金都能追溯始末，確保其規范使用并落到項目實處。而且在實施預算管理時，相關工作人員還需要結合市場規律來事先測算項目投資的利潤率與回報率，為后期核對提供便利，降低PPP項目財務風險的發生概率。

3 結論

現階段，隨著國內城市化進程的不斷深入，各項公共基礎設施建設正在緊鑼密鼓地開展。以往傳統的建設模式已經難以達到現代社會對于公共基礎設施的實際需求，所以，這就需要緊跟時代發展的腳步，努力發展PPP項目建設模式，切實從項目融資、資金、成本以及內部控制等多方面做好財務管理及控制工作。

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