檢察機關人民監督員制度的發展與完善

最高人民檢察院《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》于2019年8月出臺，文件高度重視并深化人民監督員制度改革，適應新時代司法實踐要求，拓寬了人民群眾參與檢察司法的廣度和深度。

一、檢察機關人民監督員制度現狀

在檢察機關設立人民監督員制度是檢察機關主動接受人民監督，保障人民群眾實現監督權并參與司法活動的制度安排。人民監督員制度始于2003年，在當時主要是最高人民檢察院為實現自偵案件的外部監督，即解決檢察機關辦理職務犯罪案件過程中的監督機制完善問題。人民監督員制度是拓寬人民群眾有序參與司法的重要渠道。在職務犯罪管轄轉隸之前，人民監督員制度的工作重點是監督檢察機關查處職務犯罪案件過程中立案、強制措施采取、公訴等環節的程序規范性問題。人民監督員制度的實施，可以列入外部監督主體，主動參與司法活動，有效保證犯罪嫌疑人、被告人訴訟權益不受非法侵犯，實現對司法權制約機制的重大改革，保障人民群眾對檢察機關各項工作的有效參與，及時知情、充分表達等各項監督權內容的法治化。

刑事檢察工作作為檢察機關的主要工作內容，國家監察體制改革之后，2018年《刑事訴訟法》保留了檢察機關對在訴訟監督過程中發現的司法人員利用職權實施侵犯公民權利、損害司法公正共計14個罪名的自偵權。雖然如此，但是相較之前，自偵案件的種類和數量均大為減少，這使得人民監督員設立之初的本意和實際作用有所弱化，但是人民監督員制度的外部監督機制體現的監督監督者的基本理念依然與新時代檢察機關工作相適應。2019年以來，檢察機關重新規劃核定內設機構，“四大檢察”、“十大任務”的檢察工作新格局已經形成并取得成效，這就為人民監督員對檢察機關的工作監督范圍拓寬為刑事、民事、行政、公益訴訟等人民檢察院的辦案活動，這是對歷來直接受理立案偵查案件工作范圍的創新設置，也是新修訂的《人民檢察院組織法》對于人民監督員工作范圍的法律確定。社會主義政治制度決定了我國一切權力屬于人民，檢察機關的檢察權為人民賦予。因此，必須接受人民監督，同人民群眾保持密切聯系，主動傾聽人民群眾的建議和意見。檢察機關和工作人員的工作開展需要人民群眾理解和支持。人民監督員制度不僅有其存在的政治和法理基礎，而且，隨著全面依法治國方略的開展和落實，人民群眾對于司法機關辦案質量和水平的期望逐漸提升。相應，檢察機關也應該積極適應新時代對檢察工作的要求，對人民監督員制度逐漸完善工作機制，實質功能優化。

2019年8月，最高人民檢察院印發《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》《以下簡稱2019年（規定）》，此規定主要是配合落實2018年《人民檢察院組織法》修改后對人民監督員的立法要求，對2016年出臺的《關于人民監督員監督工作的規定》進行了全面完善和修訂，進一步健全了人民監督員制度的相關內容，促進了人民監督員積極履職，有序參與檢察院司法工作。2019年《規定》與2018年《規定》相比，無論從文件名稱，編排結構，主要內容安排，都有重大改變。2019年《規定》使人民監督員的監督活動方式多樣化，擴大了人民監督員監督案件的渠道和范圍，包括了之前就存在個案監督，開始向公開聽證、巡回檢察、出庭支持公訴、檢察建議、案件評查等檢察活動。2019年《規定》使人民監督員的監督范圍根據國家監察體制改革相應調整，拓寬監督范圍為檢察機關辦案活動，涵蓋了四大檢察之下的各項檢察活動和相應案件類型。

2019年《規定》和2016年《規定》相比，更重要的是對人民監督員制度設置理念的革新和轉變，這使訴訟立法和《規定》由原來規范人民監督員監督履職行為向人民監督員履職和檢察機關接受監督程序規范并重轉變。2019年《規定》體現了新時代檢察機關辦案活動如何接受人民監督員監督的具體要求，主要是從檢察機關角度提出了如何配合人民監督員的監督活動，提出了對檢察機關的各項具體規范和要求，在提升案件辦理的社會效果方面，賦予了人民監督員制度新的責任和內涵。

二、檢察機關人民監督員制度運行現狀分析

2019年《規定》進一步擴展和豐富了檢察機關人民監督員的工作途徑，明確規定了人民監督員參與檢察司法監督的十種方式，將“四大檢察”“十大業務”均列入人民監督員工作范圍。總體來看，2019年《規定》既有程序化規范，也有原則性規范，這樣就可以保證制度運行的剛性與柔性相結合，使各地根據實際開展進行工作創新。2019年《規定》出臺后，檢察機關根據要求積極協調人民監督員參與檢察機關辦案活動，成績斐然，得到社會各界積極肯定。但是，檢察機關人民監督員制度在運行中也存在一些問題，這些問題需要仔細分析，找出解決方案，為制度創新提供參考。

（一）人民監督員監督和檢察機關內設機構監督的協調

檢察機關內設職能部門中，案件管理辦公室是檢察機關辦案活動的管理部門，負責案件收案、送案、案件辦理流程監控、案件數據統計和趨勢分析，也包括檢察機關案件質量評查，對案件辦案情況進行事前、事中、事后全程監督管理。2018年之后，案件管理辦公室調整為人民監督員工作的負責部門，承擔人民監督員監督檢察機關辦案活動的具體承接和組織、協調工作。辦理人民監督員對辦案活動提出的監督意見和要求，協調相關辦案單位辦理人民監督員監督意見，及時督促辦案單位向人民監督員反饋監督意見處理結果。除此之外，案件管理辦公室還需要不時向人民監督員通報近期檢察機關工作情況，這是體現了檢察機關主動接受人民監督員監督的積極作為。人民監督員的監督屬于外部監督，檢察機關案件管理部門屬于內部監督，但是案件管理部門同時也是人民監督員外部監督的協調部門，如何在各種角色間實現職能互相補充，不沖突也是檢察機關案件管理部門需要認真思考的問題。

（二）人民監督員的監督程序規范化

2019年《規定》明確了人民監督員的監督范圍是“四大檢察”，“十大業務”，這就包括了案件公開審查、案件公開聽證、案件公訴、巡回檢察、檢察建議等檢察機關辦案活動開展監督。因為檢察機關辦案活動內容相對復雜，人民監督員遴選范圍來看，大多數人民監督員并無法學學歷背景，所以，對于監督人民檢察院辦案活動的監督點把握有困難，這中間既有法學知識素養問題，同時也存在案件信息不對稱的問題。案件信息不對稱主要體現在現在人民監督員是都享有閱卷權方面，檢察機關對于賦與人民監督員閱卷權持謹慎態度，這當然也是成立的，但是由于沒有全面掌握案件信息，人民監督員獲取資料有限，能否提出有價值監督意見存疑。因此，需要檢察機關認真研究撕開這一問題，如何在案件類型、案卷內容、審批程序等方面進行一些具體分析，以提升人民監督員監督效果。另外，2019年《規定》新增巡回檢察、檢察建議等人民監督員監督內容，但具體的工作程序并不明確，工作程序細化有助于增強人民監督員工作的積極性和參與性，以利于和人民檢察院的檢察監督工作進行區分。

（三）人民監督員監督意見的反饋機制

關于檢察機關人民監督員監督意見的反饋，2019年《規定》要求檢察機關應當及時告知人民監督員監督意見的辦理情況。但是并沒有確定實際期限，因為檢察機關辦案活動只是訴訟程序的一個組成部分，這就有可能造成意見和答復脫節的問題，也即人民監督員收到辦理部門答復意見即便有不同意見，也由于案件處理已不在檢察環節而無意義。另外，2019年《規定》并未明確對于人民監督員監督意見的答復部門，嚴格來說案件管理部門是人民監督員工作機構有責任答復，但辦案部門案情掌握全面，答復可能更有說服力，對于采納的監督建議，應當明確答復責任主體，配合答復工作期限，有利于人民監督員工作開展。

三、檢察機關人民監督員制度完善建議

人民監督員制度作為中國特色社會主義司法制度的有機組成部分，對于規范檢察機關辦案活動，擴大人民群眾檢察司法的參與權，提升檢察權外部監督機制均有不可替代的重要作用。針對上文分析，結合2019年《規定》，提出完善檢察機關人民監督員制度的相關建議。

（一）人民監督員外部監督和案件管理內部監督的協作機制

根據2019年《規定》，人民監督員工作范圍覆蓋了“四大檢察”“十大業務”內容，這就使監督工作涉及了檢察機關多個職能部門，與檢察機關多個辦案部門的各類訴訟程序工作關聯，需要相關工作程序對接，雖然案件管理部門是人民監督員工作平臺，但也需要其職能部門配合、協助才能高質量完成工作任務。由于人民監督員選任身份、界別不同，因此，不同身份人民監督員適應不同類別案件類型，這就要求案件管理部門應該根據“四大檢察”的業務構成，分別制定人民監督員對接刑事、民事、行政、公益訴訟等專業部門的程序銜接機制，保障信息對稱，使人民監督員享有開展工作的知情權和監督權。

（二）檢察機關與司法行政機關等部門的工作協作機制

根據人民監督員的選任辦法，人民監督員選任為保證監督的實效性和公正性，人民監督員由司法行政部門選任，然后在檢察機關開展工作，基于這種人民監督員選任機制，檢察機關為保障人民監督員順利開展監督工作，就需要協調司法行政機關配合，共同面對和研究、處理人民監督員工作機制中的問題，實際工作中，檢察機關也應該邀請司法行政機關參與人民監督員履職活動，及時發現問題，總結經驗，以利于人民監督員選任。考慮到刑事訴訟活動的整體性，除與司法行政部門間協調工作以外，還應主動協調法院工作，對于檢察機關公訴活動人民監督員履職情況進行信息溝通，以利于案件管理部門工作水平提高。

（三）人民監督員監督意見效力應當有相應確認程序

2019年《規定》明確規定，人民監督員應當獨立發表監督意見，檢察院應當記錄在案，并列入檢察案卷，全程留底。檢察院應當認真研究人民監督員的監督意見，依法做出處理。同時規定，檢察院經研究未采納監督意見的，應當向人民監督員作出解釋說明。人民監督員對于解釋說明仍有異議的，相關部門或者檢察官辦案組、獨任檢察官應當報請檢察院決定。這些規定說明，人民監督員所提出的監督意見進入辦理程序，辦理部門應當依法做出處理，可以采納也可以不采納，不采納的情形應當說明理由，當然，為保障人民監督員監督權行使的完整性，2019《規定》賦與人民監督員異議權。但是2019《規定》并未就檢察院辦理人民監督員異議的處理期限和具體程序作出規定，不利于人民監督員監督意見和檢察機關意見分歧解決。

（四）檢察機關人民監督員工作范圍應進一步調整

2019《規定》明確了檢察院對不服檢察機關處理判定的刑事申訴案件、擬決定不起訴案件、羈押必要性審查案件等進行公開審查，或者對有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監督案件等進行公開聽證，應當邀請人民監督員參加。縱觀2019年《規定》全文，只有上述列舉案件使用“應當”作為檢察機關辦案活動必須邀請人民監督員參加的剛性要求，其余條款均使用“可以”做為選擇性要求。更為重要的是，上述列舉案件中的公開審查、公開聽證也并非案件辦理中的必須程序。這種規定使檢察機關邀請人民監督員參加案件辦理活動自由裁量余地過大，當然，人民監督員不能過多干預檢察機關的正常辦案工作，但是對于人民監督員的案件監督可以進一步細化，使“應當”范圍適度擴大。

（五）人民監督員工作流程應有明確規范

2018年《刑事訴訟法》和2019年《規定》雖然已經為檢察機關人民監督員正常履職提供了法律依據。但如何開展監督工作的程序應當進一步明確，實現監督工作的規范化和具體化。人民監督員在履職過程中應重點解決好如下問題：一是閱卷權的保障，檢察機關應當區分案件的復雜、難易類型進行個別化對待，需要查閱案卷材料，應予以配合，但是應當規定人民監督員的保密義務并嚴格執行。二是遵守刑事訴訟程序中的回避制度。對于符合回避要求情形的，人民監督員應當回避。同時，也應當細化人民監督員回避程序運行的具體規范，使之更具可操作性。三是對于上述保密和回避性要求，人民監督員違反履職義務應如何承擔相應責任也應作出規定。

（拜榮靜，蘭州大學法學院教授、博士生導師，蘭州大學司法制度研究中心主任/責編 劉玉霞）