國(guó)土空間規(guī)劃再認(rèn)識(shí)
——我國(guó)空間規(guī)劃演進(jìn)與變革芻議

周旭東

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350007)

0 引言

2019年5月，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)印發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成。其中，明確到2020年，基本完成市縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。同月，自然資源部下發(fā)全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知，各省、市、縣紛紛響應(yīng)，國(guó)土空間規(guī)劃全國(guó)一盤棋，摸索前行、逐步推開。

當(dāng)前，各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作仍在如火如荼地開展，但整體工作較預(yù)期目標(biāo)有所延緩，伴隨著也出現(xiàn)了一些聲音。可見，面對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃這一新生事物、這一龐大的系統(tǒng)工程，需要足夠的耐心逐步推進(jìn)。彷徨之余，本文從空間規(guī)劃的概念切入，并通過系統(tǒng)地回顧我國(guó)空間規(guī)劃演進(jìn)歷程、梳理空間規(guī)劃改革政策，澄心滌慮、回歸初心，全面地再認(rèn)識(shí)國(guó)土空間規(guī)劃，以利更好地再出發(fā)。

1 探本溯源：空間規(guī)劃研究情況

1.1 空間規(guī)劃概念

歐洲聯(lián)合會(huì)區(qū)域規(guī)劃部長(zhǎng)會(huì)議1983年首次對(duì)“空間規(guī)劃(Spatial Planning)”進(jìn)行了定義，稱其為“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)政策的地理表達(dá)”。作為現(xiàn)代城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的發(fā)源地英國(guó)，2004年率先提出將建立完善空間規(guī)劃體系。彼得·霍爾(P Hall)等認(rèn)為，傳統(tǒng)的空間規(guī)劃可以一直追溯到早期英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等偏重于物質(zhì)空間形態(tài)的規(guī)劃[1]。空間規(guī)劃作為一個(gè)舶來的專業(yè)術(shù)語，20世紀(jì)90年代后期傳播并深刻影響了中國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等領(lǐng)域也產(chǎn)生了不同程度的影響。唐子來等認(rèn)為空間規(guī)劃一直以來就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的主要手段，并從單純的土地利用和空間布局延伸到涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治領(lǐng)域的綜合規(guī)劃[2]。

通過分析，筆者認(rèn)為在規(guī)劃全球化發(fā)展的21世紀(jì)初期，我國(guó)空間規(guī)劃的前身主要包括城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等。前者是后者在全球化形勢(shì)下的發(fā)展演化，延續(xù)了傳統(tǒng)物質(zhì)形體規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)和塑造空間秩序的能力[3]，并且構(gòu)成了我國(guó)空間規(guī)劃體系中不同層次的規(guī)劃[4]。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)界就空間規(guī)劃有一定共識(shí)基礎(chǔ)，但對(duì)其的界定仍較為模糊，多數(shù)是基于學(xué)者自身研究角度、部門發(fā)展的描述性思考，尚缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)。

直至2013年后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《改革決定》)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)文明方案》)相繼出臺(tái),明確指出我國(guó)空間規(guī)劃是建立在包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等在內(nèi)的各類空間性規(guī)劃基礎(chǔ)上形成的。2019年，《若干意見》則進(jìn)一步指出：國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排。至此，我國(guó)關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的定義、功能得以正式明確。

1.2 國(guó)內(nèi)外空間規(guī)劃體系

1.2.1 國(guó)外空間規(guī)劃體系

目前編制并實(shí)施空間規(guī)劃的國(guó)家因不同的地域特色、歷史文化、政治法律環(huán)境等而形成了各具特色空間規(guī)劃體系。其中，德國(guó)的“Raum planung”(空間規(guī)劃)是以“聯(lián)邦-州域-地區(qū)-城鎮(zhèn)”為主體的4級(jí)空間規(guī)劃體系，其地方城鎮(zhèn)規(guī)劃又分為預(yù)備性土地使用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。英國(guó)的“town and country planning”(城鄉(xiāng)規(guī)劃)包括“國(guó)家-區(qū)域-地方”3級(jí)空間規(guī)劃，其地方層面包含地方發(fā)展規(guī)劃和鄰里規(guī)劃。

各國(guó)空間規(guī)劃體系雖然各有不同，但層級(jí)清晰、分工明晰，具有較強(qiáng)的體系性和連續(xù)性，從而保障了對(duì)各自國(guó)土的全覆蓋規(guī)劃管理需求。可見，空間規(guī)劃體系己逐步演化成各個(gè)國(guó)家對(duì)不同層次空間規(guī)劃的統(tǒng)稱。但各自系統(tǒng)的組織方式上也各具特色，與發(fā)展階段與國(guó)情特征緊密關(guān)聯(lián)。

1.2.2 國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃體系

如前所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系建立以前，我國(guó)并未建立嚴(yán)格意義上的、統(tǒng)一的國(guó)家空間規(guī)劃體系。傳統(tǒng)的空間規(guī)劃體系內(nèi)容多樣，本質(zhì)上更像是各類空間性規(guī)劃的匯總，龐雜且不健全，長(zhǎng)期存在規(guī)劃類型多、相互不銜接等問題。為此，國(guó)內(nèi)眾多領(lǐng)域?qū)W者進(jìn)行了深入研究討論。總體上側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)各類空間性規(guī)劃的“物理整合”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)理順宏觀層面的國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃縱向關(guān)系，以及整合部門間具有不同側(cè)重點(diǎn)的規(guī)劃的橫向關(guān)系[5]。

2019年，我國(guó)正式明確形成“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，其涉及豐富的內(nèi)容和技術(shù)前所未有，且有別于國(guó)外空間規(guī)劃體系。莊少勤指出，要以“走新路”“守初心”“接地氣”為核心，指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃在理論、方法、實(shí)踐各層面突破創(chuàng)新，使規(guī)劃“能用、管用、好用”[6]。楊保軍等認(rèn)為，重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文化時(shí)代對(duì)空間治理改革的具體要求，要著眼于“一優(yōu)三高”為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)[7]。換言之，國(guó)土空間規(guī)劃既要守住生態(tài)底線，也要把控發(fā)展主線；既要樹立目標(biāo)，也要解決問題；既要藍(lán)圖引領(lǐng)，也要強(qiáng)化治理。

1.3 空間規(guī)劃研究述評(píng)

空間規(guī)劃“舊”中有“新”。“新”在開創(chuàng)了新的概念和涵義，形成了新的規(guī)劃體系、方法和制度；“舊”在延續(xù)性，延續(xù)了傳統(tǒng)空間性規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)和處理空間秩序的能力。國(guó)外空間規(guī)劃起步早于國(guó)內(nèi)，已逐步形成了相對(duì)成熟且各具特色的空間規(guī)劃體系。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系是在長(zhǎng)期研究借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合自身特點(diǎn)剛剛建立起來的，被賦予了豐富內(nèi)涵和時(shí)代要求，其理論研究和實(shí)踐探索還有待進(jìn)一步完善。

2 溫故知新：我國(guó)空間規(guī)劃演進(jìn)

新的空間規(guī)劃體系架構(gòu)并非一蹴而就，而是根植于我國(guó)特殊國(guó)情與規(guī)劃實(shí)踐的長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)。空間規(guī)劃體系改革之際，以大學(xué)院校為主的國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者和專家，從城市化發(fā)展、城市與區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃發(fā)展、空間規(guī)劃體系建構(gòu)、國(guó)家治理央地關(guān)系、資本貨幣與城市規(guī)劃關(guān)系等研究角度，對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃發(fā)展進(jìn)行了深入的分析。不論角度如何，對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃演進(jìn)段落的劃分趨同。通過梳理，筆者認(rèn)為，我國(guó)空間規(guī)劃的發(fā)展演進(jìn)以中共十八大為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2012年以前，空間規(guī)劃呈現(xiàn)由“城市-全域”“城規(guī)-兩規(guī)-多規(guī)”逐步發(fā)展的態(tài)勢(shì)；2013年之后，進(jìn)入全域尺度下多規(guī)由“沖突-協(xié)調(diào)-統(tǒng)一”的新型空間規(guī)劃體系改革時(shí)期。總體上可分為兩大段落，即空間規(guī)劃的自我發(fā)展完善期和改革整合重構(gòu)期，如圖1所示。

圖1 我國(guó)空間規(guī)劃演進(jìn)與變革示意圖

2.1 各類空間規(guī)劃自我發(fā)展完善歷程

我國(guó)最早的空間規(guī)劃是現(xiàn)代城市規(guī)劃，源于工業(yè)革命以來對(duì)大城市發(fā)展所帶來的“城市病”的治理。它自20世紀(jì)20年代從西方借鑒而來，中間雖有起落甚至中斷，但不斷完善并延續(xù)至今。規(guī)劃，隨著國(guó)家各時(shí)期建設(shè)發(fā)展的具體需要而不斷演進(jìn)，在城市發(fā)展過程中逐步占據(jù)引領(lǐng)作用[8]，成為指導(dǎo)我國(guó)空間建設(shè)的主力軍。自新中國(guó)成立到中共十八大前，這一時(shí)期的空間規(guī)劃發(fā)展可細(xì)分為起步階段、發(fā)展階段、完善階段三段歷程。

2.1.1 起步階段——城規(guī)主導(dǎo)、起落波動(dòng)

建國(guó)初期，百?gòu)U待興，這一階段引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是規(guī)劃的第一要?jiǎng)?wù)，空間規(guī)劃主體是城市規(guī)劃，以服務(wù)工業(yè)化為首要目標(biāo)，本質(zhì)上是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的具體化，故而也因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而出現(xiàn)“大起大落”[9]。該階段的城市規(guī)劃，側(cè)重于物質(zhì)性的空間規(guī)劃布局，主要包括城市整體和重點(diǎn)片區(qū)兩個(gè)層面，其中城市總體規(guī)劃又稱為初步規(guī)劃。與此同時(shí)，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)項(xiàng)目與城市的關(guān)系以及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，當(dāng)時(shí)建委從原蘇聯(lián)引進(jìn)了區(qū)域規(guī)劃，后來因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革而中斷。這一階段的初步規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，是我國(guó)空間規(guī)劃面向區(qū)域的第一次探索。

2.1.2 發(fā)展階段——兩規(guī)并存、相互制約

改革開放后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。城市規(guī)劃得到了相應(yīng)地恢復(fù)和發(fā)展，同時(shí)也出現(xiàn)了土地利用規(guī)劃。這一階段空間規(guī)劃呈現(xiàn)出城市規(guī)劃和土地規(guī)劃并進(jìn)共存，在遵循各自不同的規(guī)劃邏輯和管理體系基礎(chǔ)上各展所長(zhǎng)，同時(shí)規(guī)劃內(nèi)容互相制約，并逐步成為地方政府爭(zhēng)取土地發(fā)展權(quán)和資源要素配置、參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的重要工具。

城市規(guī)劃長(zhǎng)足進(jìn)步。因與地方政府權(quán)益緊密關(guān)聯(lián)，城市規(guī)劃在這一階段得到了長(zhǎng)足發(fā)展，形成了以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃為主體的城市規(guī)劃體系。其中新創(chuàng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從法理角度意味著城市規(guī)劃在空間上，正式由城市點(diǎn)狀向區(qū)域網(wǎng)狀邁進(jìn)。然而，“以地方目標(biāo)為導(dǎo)向”是這一階段城市規(guī)劃的一大特點(diǎn)，法定規(guī)劃一定程度上滿足不了部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方需求。為統(tǒng)籌縣市域開發(fā)與保護(hù)和區(qū)域設(shè)施布局，深圳、廈門等較發(fā)達(dá)城市開始探索面向全域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃研究。為突破城市總體規(guī)劃的束縛、謀求城市擴(kuò)展空間，在西歐空間規(guī)劃的影響下，廣州、南京等沿海發(fā)達(dá)城市還開展了面向縣市域的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃，描繪起地方全域發(fā)展宏圖。這些規(guī)劃探索極大拓寬了城市規(guī)劃的實(shí)踐領(lǐng)域。因此，城市規(guī)劃變得不僅是為了開發(fā)建設(shè)城市，還包括研究城市發(fā)展方向、確定目標(biāo)和戰(zhàn)略、凝聚全社會(huì)共識(shí)等[7]，逐步演變?yōu)槊嫦蛉虻某鞘邪l(fā)展的藍(lán)圖。

土地規(guī)劃新生發(fā)展。為遏制土地浪費(fèi)，加強(qiáng)國(guó)土的保護(hù)、整治與開發(fā)、利用，我國(guó)借鑒西歐和日本等地的國(guó)土規(guī)劃，并創(chuàng)設(shè)了土地利用規(guī)劃。前者曾覆蓋全國(guó)范圍，后因機(jī)構(gòu)調(diào)整等因素被擱置；而后者從無到有、從以農(nóng)村土地為重點(diǎn)研究對(duì)象，逐步轉(zhuǎn)向全域覆蓋，開始了區(qū)域尺度的空間規(guī)劃探索，通過土地用途分類分區(qū)等方式，逐步形成了較為完善的土地利用規(guī)劃體系，自上而下地加強(qiáng)了土地的管控力度，對(duì)于城市規(guī)劃的約束逐漸加強(qiáng)。

這一時(shí)期，以城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為主的空間規(guī)劃逐步發(fā)展、初成體系，且都不同程度地探索和面向全域。但因地方擴(kuò)張發(fā)展模式與要素垂直管制模式在體制、思維模式等方面截然不同，導(dǎo)致兩類規(guī)劃在市縣域空間上的沖突日益增多，協(xié)調(diào)工作收效甚微。

2.1.3 完善階段——多規(guī)混雜、自成體系

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元分割、資源環(huán)境破壞和空間重疊沖突等方面問題日益凸顯。國(guó)家多個(gè)部門和省市紛紛采取措施，探索改進(jìn)和制定各類空間規(guī)劃作為調(diào)控手段，統(tǒng)籌全域保護(hù)和開發(fā)。因此，區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃得以重啟，還催生了諸多新型空間類規(guī)劃,如主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃，涵蓋林地、濕地、草原、海島等資源規(guī)劃，以及為協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃之間矛盾的“多規(guī)合一”。這一階段既是各類傳統(tǒng)空間規(guī)劃的自我完善階段，也是探索新型空間規(guī)劃的重要轉(zhuǎn)折期。總體上，在市縣域?qū)用嫘纬梢猿青l(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為主體，其他空間規(guī)劃互為補(bǔ)充的多規(guī)局面。

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系重構(gòu)完善。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是這一階段的規(guī)劃主線。一方面，重新建構(gòu)了“城鎮(zhèn)體系-城市-鎮(zhèn)-鄉(xiāng)-村莊”的五級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；另一方面，浙、蘇、粵、魯、川、渝等地多地相繼開始探索市縣域規(guī)劃現(xiàn)實(shí)“全域覆蓋、多規(guī)協(xié)調(diào)”的路徑，出現(xiàn)了諸如縣市域總體規(guī)劃、區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣市域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、縣市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃等實(shí)踐形式[10]，標(biāo)志著城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目落實(shí)到全域布局再到公共政策的轉(zhuǎn)型探索，成為綜合性的空間規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃改進(jìn)。為了改變?cè)趯?shí)際操作過程中目標(biāo)指標(biāo)一再被突破的局面，土地利用規(guī)劃也嘗試著改進(jìn)和完善。樹立了“全局、彈性、動(dòng)態(tài)”的理念，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等方面的評(píng)價(jià)，側(cè)重點(diǎn)由土地單要素向滿足多目標(biāo)轉(zhuǎn)變，并隨之增加了確定土地利用方向與用地指標(biāo)、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、劃定土地利用分區(qū)與管制規(guī)則等方面的內(nèi)容。

國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃重啟。為進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域空間的管控，國(guó)土部和發(fā)改委先后又重啟了國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，研究層面主要集中在省市級(jí)和跨行政區(qū)域。由于二者的規(guī)劃技術(shù)與管理工作基礎(chǔ)薄弱，致使規(guī)劃職能難以充分發(fā)揮[4]。

主體功能區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)設(shè)。為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和挑戰(zhàn)，基于產(chǎn)業(yè)、空間、人口、資源、環(huán)境等因素國(guó)家發(fā)改委創(chuàng)設(shè)了主體功能區(qū)劃。該規(guī)劃主要應(yīng)用于國(guó)省級(jí)宏觀層面，主要通過空間區(qū)劃、政策制定來管控空間發(fā)展和土地利用，對(duì)國(guó)土空間的開發(fā)具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性等指導(dǎo)作用。由于缺乏法律和技術(shù)支撐，作用未能達(dá)到預(yù)期。

“多規(guī)合一”探索。針對(duì)各類空間規(guī)劃在市縣域?qū)用嫒找嫱癸@的空間矛盾，國(guó)家有關(guān)部門和部分市縣先后開始了全域“多規(guī)合一”探索。蘇州、寧波、安溪等6個(gè)市縣經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)開展了“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作，由于缺乏體制保障，改革效果不盡如人意。此后，為協(xié)調(diào)兩規(guī)在圖斑上的矛盾，解決項(xiàng)目落地困難等實(shí)際問題，上海、武漢、廣州等地相繼采取制度創(chuàng)新或機(jī)構(gòu)整合等方式，自發(fā)開展了“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一”的探索。

這一階段的空間規(guī)劃發(fā)展總體呈現(xiàn)全域化、綜合化、多樣化的特點(diǎn)，各類空間規(guī)劃的“規(guī)劃邊界”逐漸模糊。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)、政府事權(quán)劃分不清，加劇了空間規(guī)劃編制事權(quán)的爭(zhēng)奪。各部門都把“空間協(xié)調(diào)發(fā)展和治理”列為各自的規(guī)劃目標(biāo)，規(guī)劃期限、規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施手段各搞一套，自成體系[9]。因部門間所采用的基礎(chǔ)底圖底數(shù)、坐標(biāo)體系不盡相同，難以在同一空間有效整合，空間規(guī)劃與部門職責(zé)重疊沖突的問題進(jìn)一步加劇，給國(guó)家和地方的發(fā)展質(zhì)量與治理效率帶來了影響。

2.2 新型空間規(guī)劃改革整合重構(gòu)歷程

隨著全面深化改革工作的深入實(shí)施，國(guó)家做出了“建立空間規(guī)劃體系”的戰(zhàn)略部署，以應(yīng)對(duì)“政出多門”的各類空間規(guī)劃之間矛盾加深，和生態(tài)環(huán)境惡化、資源能源趨緊等問題。面向“全域覆蓋、多規(guī)合一”的空間規(guī)劃改革，自此拉開序幕，并細(xì)分為試點(diǎn)、重構(gòu)兩個(gè)階段。

2.2.1 試點(diǎn)階段——政策指導(dǎo)、分頭探索

2013年以來，隨著中央指導(dǎo)意見和政策的相繼出臺(tái)，一場(chǎng)全國(guó)范圍、自上而下推進(jìn)空間規(guī)劃體系改革的局面逐步形成。各地的規(guī)劃試點(diǎn)工作，為國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2014年8月，國(guó)家四部委在全國(guó)范圍內(nèi)選取28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。各試點(diǎn)聚焦部門交叉管理帶來的空間沖突、缺乏銜接等問題，認(rèn)真摸清底數(shù)、揭露矛盾，尋找和消除“矛盾圖斑”，并最終形成“一張藍(lán)圖、一本規(guī)劃”指導(dǎo)工作的局面。同時(shí)在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、突出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、面向全域管控、探索體制創(chuàng)新等方面形成共識(shí)。但各部委大多基于各自的政策工具制定技術(shù)指引推進(jìn)試點(diǎn)工作，受部門思維局限，對(duì)“多規(guī)合一”的理解不盡相同，形成了三種改革方案。趙民等學(xué)者[9]認(rèn)為，“政出多門”無法從根本上解決規(guī)劃重疊沖突的問題，難以形成長(zhǎng)久可實(shí)施的“多規(guī)合一”。

“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)。2017年1月，在實(shí)施市縣級(jí)試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，中央進(jìn)一步提出對(duì)省空間規(guī)劃試點(diǎn)的工作要求，海南等9省份入選，要求采取“上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)”的工作方式，同步推進(jìn)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)空間規(guī)劃編制試點(diǎn)，以確保空間規(guī)劃的相互銜接、分級(jí)管理。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，確定了“先棋盤、后棋子、編規(guī)劃、建平臺(tái)”的規(guī)劃路徑，盡管后續(xù)因機(jī)構(gòu)改革而告停，但為后續(xù)國(guó)土空間規(guī)劃的編制，提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

“努力探索”的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃試點(diǎn)。2017年下半年，住建部繼續(xù)落實(shí)中央關(guān)于空間規(guī)劃改革精神，選取蘇浙兩省，廣州、廈門等15市作為城市總體規(guī)劃編制改革的試點(diǎn)地區(qū)，并從戰(zhàn)略引領(lǐng)、剛性控制、規(guī)劃落實(shí)等方面提出試點(diǎn)要求。2018年初，國(guó)土部也在部署開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作。但最終都因機(jī)構(gòu)改革而擱置。

2.2.2 重構(gòu)階段——整合歸一、重新建構(gòu)

在具備充分的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的條件下，國(guó)家實(shí)施了一系列重大部署。2018年3月，中央從體制機(jī)制層面做出根本性改革，對(duì)現(xiàn)有空間性管理部門進(jìn)行整合，組建自然資源部，實(shí)現(xiàn)了空間規(guī)劃?rùn)?quán)的高度統(tǒng)一，為重構(gòu)國(guó)家空間規(guī)劃體系奠定了基礎(chǔ)，從此空間規(guī)劃的編制將政出一門，“九龍治水”成為歷史。

2019年5月，《若干意見》正式印發(fā)，標(biāo)志著空間規(guī)劃體系改革重構(gòu)的確立。為規(guī)范全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性，自然資源部陸續(xù)印發(fā)規(guī)劃編制指南。同時(shí)多次召開全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作推進(jìn)視頻會(huì)，指導(dǎo)各地國(guó)土空間規(guī)劃開展。

截至目前，全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和大部分省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃已進(jìn)入評(píng)審階段，而大量的市縣國(guó)土空間規(guī)劃(國(guó)批城市除外)或在方案編制過程中、或在徘徊等待上級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)過程中逐步前行。

2.3 空間規(guī)劃演進(jìn)特點(diǎn)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)各類空間規(guī)劃在國(guó)土空間有效保護(hù)與合理利用、支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展等方面起到了很好的促進(jìn)作用，得到了適應(yīng)性的發(fā)展。其中，城市規(guī)劃內(nèi)容不斷擴(kuò)充、空間不斷拓展、范疇不斷跨越，形成綜合性強(qiáng)、體系完整、理論充實(shí)、技術(shù)成熟的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但在縱向管理層級(jí)上呈現(xiàn)出“頭輕腳重”的特征。其在宏觀戰(zhàn)略研究、結(jié)構(gòu)性規(guī)劃管控、以人為本的城鄉(xiāng)要素綜合配置能力等方面，有比較明顯的優(yōu)勢(shì)，值得繼承。但也存在不少問題，如：側(cè)重于地方層面的思考，以發(fā)展建設(shè)為導(dǎo)向；著重建設(shè)空間的規(guī)劃與管控，對(duì)非建設(shè)地區(qū)的空間資源缺乏有效配置和管控手段等。土地利用規(guī)劃管制手段日漸多樣、信息平臺(tái)不斷完善，形成自上而下以供定需、層層落實(shí)剛性管控的土地規(guī)劃和管控體系。其在分區(qū)管制用途、分類控制指標(biāo)、整治整理土地的優(yōu)點(diǎn)值得借鑒，但也存在規(guī)劃內(nèi)容和管控要素相對(duì)單一，缺乏戰(zhàn)略思維和人本導(dǎo)向；重指標(biāo)管控、輕空間布局，重耕地保護(hù)、輕用地統(tǒng)籌等問題。

我國(guó)的空間規(guī)劃的演進(jìn)，是一個(gè)從無到有、由“多”合“一”，從點(diǎn)到面、由“單一”到“綜合”的過程；也是一個(gè)吸收借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合自身特點(diǎn)逐步發(fā)展、改革、創(chuàng)新的過程。空間規(guī)劃不但長(zhǎng)期服務(wù)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且因不同階段的發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展理念而日漸豐富，也因社會(huì)矛盾演變和生態(tài)環(huán)境保護(hù)而逐步完善，還因城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、自然資源管理等自身問題而不斷革新。

3 爬梳剔抉：改革背景政策梳理

建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系，是新時(shí)期國(guó)家為解決現(xiàn)實(shí)矛盾、建設(shè)生態(tài)文明、落實(shí)以人民為中心做出的重大部署。為更好地落實(shí)新時(shí)期發(fā)展理念和要求、服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和空間治理需要，有必要深入解讀近年來尤其是十八大全面深化改革以來中央有關(guān)政策文件和重要講話報(bào)告，理清指導(dǎo)思想和工作要求，進(jìn)一步明確工作方向。

3.1 關(guān)于空間規(guī)劃體系改革的重要政策文件

2013年《改革決定》的正式發(fā)布，標(biāo)志著中國(guó)改革開放的新階段，《生態(tài)文明方案》等政策文件的陸續(xù)發(fā)布，對(duì)空間規(guī)劃體系的改革指明方向，如圖2所示。

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃改革歷程示意圖

3.1.1 空間規(guī)劃體系改革是加快生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建國(guó)家治理體系的重要組成部分

《改革決定》在第十四部分“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。可見，空間規(guī)劃改革是源自生態(tài)文明體制改革的制度設(shè)計(jì)，建立空間規(guī)劃體系既是生態(tài)文明制度建設(shè)的抓手，也是建構(gòu)國(guó)家治理體系的重要組成部分，同時(shí)還承載著不斷推進(jìn)全面深化改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大職責(zé)。

3.1.2 空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明體制改革的核心內(nèi)容和解決方案

《生態(tài)文明方案》提出“以構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容”的改革目標(biāo)，提出編制統(tǒng)一空間規(guī)劃、推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”、創(chuàng)新規(guī)劃編制辦法、整合規(guī)劃編制部門等具體解決方案，點(diǎn)明空間治理的重要性，尤其是市縣空間規(guī)劃改革的重要性和緊迫性。

3.1.3 關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見

《若干意見》指出，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求”。由此可見，在規(guī)劃內(nèi)容上需落實(shí)生態(tài)文明、踐行綠色發(fā)展，要以人民為中心、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家意志、落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略。在規(guī)劃方法上，要做到“全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效”，最終作為國(guó)土空間的頂層設(shè)計(jì)，“發(fā)揮在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障。”

3.2 關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃要求的重要報(bào)告

習(xí)總書記在各個(gè)時(shí)期的重要講話，展現(xiàn)了不同階段的發(fā)展重點(diǎn)和社會(huì)矛盾的演變，點(diǎn)明了國(guó)土空間規(guī)劃編制的方向和要求，從而引導(dǎo)我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃隨之日漸豐富與完善。

3.2.1 習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告

習(xí)近平總書記在黨的第十九次代表大會(huì)上指出，我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已然成為新的社會(huì)主要矛盾。因此，要堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，以新發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。這也是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的具體要求。

3.2.2 習(xí)近平總書記參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議的講話

習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)，再次對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制提出具體要求：一是要貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的關(guān)系，探索處一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)地方特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子；二是要堅(jiān)持底線思維，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。其中，值得關(guān)注的是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、新發(fā)展理念、底線思維、‘三區(qū)三線’、本地特色等”，不僅僅是對(duì)內(nèi)蒙古提的，更是對(duì)全國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)一步提出的具體方向和要求。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃核心要義

新時(shí)代有新矛盾，也有新理念、新要求。生態(tài)文明建設(shè)要求更高質(zhì)量的空間發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求更高品質(zhì)的國(guó)土空間供給，時(shí)代改革進(jìn)步要求更高效能的空間治理水平。本文認(rèn)為，新時(shí)代下，國(guó)土空間規(guī)劃需要新思維，應(yīng)以“生態(tài)文明建設(shè)”為根本遵循，以“國(guó)家戰(zhàn)略保障”為基本邏輯，以“以人民為中心”為基本出發(fā)點(diǎn)，以“空間治理提效”為落腳點(diǎn)，這是空間規(guī)劃改革以來中央核心要求所在。故而，國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)強(qiáng)化和落實(shí)“戰(zhàn)略引領(lǐng)”與“生態(tài)優(yōu)先”兩個(gè)導(dǎo)向，面向“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理”三高要求。簡(jiǎn)而言之，即“雙導(dǎo)三高”，這是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的核心要義。

4 結(jié)語

國(guó)土空間規(guī)劃是新時(shí)代空間治理的重要抓手，是基于城市規(guī)劃、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合國(guó)情變化不斷完善、逐步演進(jìn)、因應(yīng)變革形成的新型空間規(guī)劃。故而應(yīng)立足于新的時(shí)代要求，用全新的理念和思維，在全新的框架體系下認(rèn)識(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的核心要義。對(duì)照城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等傳統(tǒng)空間性規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃在規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃方法4個(gè)方面具有明顯的轉(zhuǎn)變，如圖3所示。

圖3 國(guó)土空間規(guī)劃“四個(gè)轉(zhuǎn)變”示意圖

國(guó)土空間規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、林業(yè)、海洋、生態(tài)等眾多領(lǐng)域，各自的知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維邏輯、技術(shù)方法、管控手段各不相同。規(guī)劃編制過程中，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)空間規(guī)劃的老思路和以往經(jīng)驗(yàn)的孤傲姿態(tài)，加強(qiáng)各專業(yè)、各團(tuán)隊(duì)的跨界協(xié)作，取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，共同統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全域的保護(hù)與開發(fā)。同時(shí)加強(qiáng)縱向?qū)蛹?jí)間、橫向部門間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，保障規(guī)劃的傳導(dǎo)“合一”；強(qiáng)化大數(shù)據(jù)分析、風(fēng)環(huán)境模擬、多維度場(chǎng)景構(gòu)建等新技術(shù)應(yīng)用，提高規(guī)劃的科學(xué)性。

當(dāng)下，“頭部”(國(guó)家和省級(jí))規(guī)劃工作進(jìn)入收尾階段，而“腳部”(市縣級(jí))規(guī)劃工作正處關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，任重道遠(yuǎn)。作為國(guó)家空間治理體系中的重要環(huán)節(jié)、完善國(guó)土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵層級(jí)，同時(shí)也是城市規(guī)劃長(zhǎng)期實(shí)踐探索的“主戰(zhàn)場(chǎng)”——市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)充分吸收城市規(guī)劃的長(zhǎng)處和其他空間類規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，按照生態(tài)文明新時(shí)代新要求，因地制宜地夯實(shí)基礎(chǔ)工作(包括摸清底圖底數(shù)、推進(jìn)評(píng)估工作、開展專題研究、明晰問題短板、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)等)、加強(qiáng)戰(zhàn)略研究(謀劃發(fā)展定位、確定戰(zhàn)略目標(biāo)、對(duì)標(biāo)指標(biāo)參數(shù)等)、統(tǒng)籌三線劃定(合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線、科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、對(duì)接永久基本農(nóng)田核實(shí)補(bǔ)劃)，設(shè)定不同情境做出相應(yīng)預(yù)案，逐步優(yōu)化國(guó)土空間格局，保障市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃不缺位、不遲到，及時(shí)有效地融入全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。