統籌視角下的城郊地區村莊規劃編制探索
——以廈門市同安區五顯鎮村莊為例

許宏彬

(天津市城市規劃設計研究總院有限公司廈門分院 福建廈門 361000)

0 引言

城郊地區是位于城鎮開發邊界邊緣，具有城鎮和村莊雙重空間屬性特征的區域。但從實際來看，“重城鎮、輕村莊”現象是當前城郊地區的現實寫照：規劃建設和管控以城鎮為主導，而對其大多數村莊，也僅僅聚焦于村莊建設空間內，忽視了占比更大的農業和生態空間。同時，各個村莊只關注自身發展，缺乏有效上位指導和整體統籌，造成了城鄉發展脫節、村莊盲目發展和大項目難落地等局面，城鄉發展極不均衡[1-2]。

隨著城鎮化進程的加快、城鎮空間的進一步拓展，城郊地區的村莊逐漸成為眾多利益主體關注的重點，開始面臨更深層次的發展機遇和利益推動。此外，受益于鄉村振興戰略的深入實施，城郊地區村莊的地位和角色正在反轉。因此，如何調整“重城鎮、輕村莊”的既有發展模式，尋找城郊地區村莊的發展新路徑，具有十分重要意義。

本文將從深入分析城郊地區的發展困境與矛盾出發，試圖探索一種統籌型的城郊地區村莊規劃編制方法，基于全域、全要素的規劃新思維，從鎮域統籌和村域實施兩個角度進行規劃編制創新，為實現城鄉融合和鄉村振興提供創新的規劃思路。

1 城郊地區村莊的困境與矛盾

1.1 村莊長期被動發展

源于長期的社會分工不同，城鎮和村莊慢慢形成了兩個不同的利益主體，各自掌握的資源類型和總量各有側重。而在城郊地區，由于發展時序和政策傾斜因素，往往以城鎮為發展重心，并在規劃建設中優先保障城鎮功能，而村莊長期處于被動發展的局面[3]。

因此，受限于村莊為城鎮發展讓步的現有格局，城郊地區村莊自身的資源特點往往易被忽視，缺乏總體統籌和資源分配，導致優質資源未受重視、城鄉發展逐步脫節，利益格局分配失衡尤為明顯，村莊活力進一步缺失。

1.2 規劃建設方向趨同

城郊地區的村莊建設起點較高，擁有交通便捷、與城鎮聯系緊密等優勢。隨著城鎮發展成本向城郊村莊的進一步轉移，城郊地區的村莊迎來了巨大發展契機。受城鎮吸力和村莊自身推力的雙重影響，大多數城郊地區村莊的發展策略是融入城鎮空間、服務城鎮經濟，定位上是為城鎮提供居住、土地、勞動力和景觀資源等保障要素的重要支撐[4]。

從規劃實施來看，只有一部分城郊地區的村莊憑借機遇和優勢，與城鎮服務功能有機結合，成功轉型為城鎮功能的重要組成部分，實現了人居生活和產業結構的大變革。而大部分位于城郊地區的村莊，由于對自身定位和價值的模糊認知，生搬硬套成功經驗，強行與城鎮功能相聯系，陷入了各村規劃建設方向趨同的盲目發展局面，進退兩難。

1.3 上位指導缺乏統籌性

通過回顧廈門市已編制的城郊地區村莊規劃，普遍存在上位鎮級層面的規劃缺失等現象，“就村論村”情況突出。廈門市2015年編制了《廈門市全域空間規劃一張藍圖》，整合了各類空間規劃和專項規劃，并形成了規劃一張圖進行規劃管控。從“一張藍圖”對城郊地區村莊的長期管理和實踐來看，重點強調了戰略性的空間布局和剛性的控制線，重心依然放在城鎮空間內，對指導城郊地區的具體村莊建設和特色塑造并未起到積極作用，缺乏針對性和統籌性。

此外，從村莊規劃編制方法來看，主要以《福建省村莊規劃編制技術導則(試行)2006版》為依據，更側重于村莊居民的建設空間，忽略了村莊的生態和農業空間，村莊特色稟賦無法得到充分展現，發展動力缺失，也與當前鄉村振興的戰略要求相違背[5]。

2 統籌視角下的規劃編制探索

2.1 研究區概況

五顯鎮位于廈門市島外同安城區邊緣，是福建省省級現代蔬菜基地和廈門市現代業重點鎮之一。全鎮共有15個行政村，其中4個位于城鎮開發邊界內、11個位于城鎮開發邊界外，是廈門市城郊地區的典型代表之一，如圖1所示。

圖1 五顯鎮村鎮開發邊界及村莊分布

2.2 總體編制路徑

本文提出的統籌型村莊規劃編制思路，與傳統村莊規劃不同，更加關注全域和全要素視角。以五顯鎮鎮域行政邊界為研究區域，分別從鎮村統籌和村域實施兩個層面進行規劃編制創新。鎮村統籌基于全鎮15個村莊的全域視角，提出鎮級定位和功能主題，為村域的發展提供宏、中觀領域的解決思路，并以涵蓋所有行政村的功能協同單元為骨架，探討村莊發展機制；村域實施涵蓋居民點、農業空間和生態空間等全要素內容，重點落實村莊建設訴求，細化鎮級定位和功能主題，詳細指導微觀領域的設施布局，并梳理形成管控建設的村莊管控圖則[6]。兩個層面互為補充、各有側重，有效解決了傳統村莊規劃彈性和針對性不足的問題。

2.3 鎮域統籌要點——理順鎮村規劃傳導思路

2.3.1 明確發展主題，謀劃全域產業體系

對接廈門都市農業發展戰略，按照“鄉村旅游發展大框架”中提出五顯鎮與鄰近的蓮花鎮、汀溪鎮、同安灣和竹壩華僑農場共同打造“三鎮一灣一農場”鄉村旅游格局的要求，在綜合分析周邊鄉鎮定位特色的基礎上，針對五顯鎮的特色資源，明確了“鄉趣五顯”的發展主題。未來，“鄉趣五顯”將與周邊鄉鎮的“山水蓮花”和“樂活汀溪”等主題實現旅游聯動，共同組成鄉村旅游的特色“三鎮”，融入同安區鄉村旅游大格局中。

在全域鄉村旅體系方面，構建“四趣、一環”，形成4個鄉趣主題，彰顯“鄉趣五顯”魅力。在產業發展體系方面，構建“蔬菜、種苗和水果” 三大全農業產業鏈，以分組團協作+專業村帶動的模式，統籌全鎮農業發展。

2.3.2 重塑空間格局，引導鎮村協同發展

精準地提出鎮域層面功能主題和產業戰略，是指導村域實施的重要內容之一。而空間格局的完整性和合理性，更是保障各村長久發展的重要支撐。

因此，在明確“鄉趣五顯”的鎮級定位的基礎上，重點圍繞空間特征重塑和產業板塊優化兩個方面，進一步細化“雙中心、四板塊、大環線”空間發展格局(圖2)，形成城市服務、現代農旅和田園文旅三大產業板塊，打造成為廈門城郊地區的鄉村振興示范鎮。雙中心包括旅游服務中心、產業服務中心；四板塊為風情旅游板塊、現代農旅板塊、田園文旅板塊、城市服務板塊；綜合活力大環線為依托主要道路串聯四大板塊，打造綜合活力環，塑造主題風情段落。

圖2 鎮域空間發展格局

2.3.3 劃定協同單元，明確全域村莊分工

全鎮一盤棋，打破各村行政邊界限制，根據類型相近、發展聯動的原則，劃定4個功能協同單元(圖3)，創新性地明確其中的產業協作村和專業村，以“分組團協作+專業村帶動”模式，梳理主次關系，統籌各村優質資源，以點帶面，帶動發展。

圖3 協同單元分布

在4個協同單元的基礎上，結合《福建省村莊規劃編制指南(試行)2019版》提出的“集聚提升中心型、轉型融合城郊型、保護開發特色型、搬遷撤并衰退型和待定類型”五大村莊類型，針對15個村的自身特點，細化和明確主導特色方向，尋找各村發展動力。

對相近類型的村莊，重點從分工合作的角度，圍繞農業或生態的資源特點，進行差異化打造；對不同類型的村莊，主要考慮功能互補，從一、二、三產業鏈延伸的角度進行深化，形成聯動。譬如，鄰近的兩個村莊分別為轉型融合城郊型和保護開發特色型，前者擁有較多城鎮建設空間，但村莊特色較少，可進一步與城鎮功能相融，提供酒店、餐飲、醫療和教育等城鎮化配套；后者村莊風貌完整，可借力前者，吸引周邊游客，提供優質景觀資源。兩者在發揮不同優質資源優勢的基礎上，形成發展合力[7]。

2.4 村域實施要點——落實鄉村振興戰略要求

2.4.1 制定村域策略，帶動鄉村振興

鄉村振興戰略提出了“二十個字”的總要求，分別從經濟基礎、環境基礎、文化基礎、社會基礎和民生目標5個方面，同時提到編制實用性規劃的要求。因此，從多元綜合的角度分析村莊、避免過去對村莊的簡單認識，是促使村莊全面振興的重要內容之一。

在村域實踐層面的設想中，也基于這五方面的內容進行了深化和提升。經濟基礎方面，強調產業協同，以功能協同單元為骨架，劃分出不同合力方向，有針對性地進行項目建設和招商引資，尋求發展動力；環境基礎方面，提出全鎮統一的特色風貌建設引導，切實保障各村面貌的和諧統一；文化基礎方面，重點對各村重要鄉土文化和風俗進行歸類和保留，加強城郊地區村民的社會歸屬感；社會基礎方面，明確近期建設項目和建設時序，保障各村有序發展；民生目標方面，制定有彈性、多元化的經營方案，通過空間手段，落實村民需求，實現富裕目標。

2.4.2 強化國土管控，明確管控邊界

結合國土空間規劃提出的新任務和新要求，本次編制也探索出一定的創新內容。傳導上位規劃，明確農業空間、生態空間、建設空間和其他四類管控要素(圖4)，并在村域層面劃定永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和村莊建設邊界，實行剛性控制。除3條剛性控制線外，一般農業空間和一般生態空間在遵循相應管制條件下，可以進行適度產業開發和利用，體現規劃管控方面的剛彈結合。

圖4 國土管控要素

此外，在依照省指南提出的預留5%村莊建設用地作為留白指標的指導意見的基礎上，進一步打破各村行政界線限制，在功能協同單元內，對各村留白用地進行統籌分配，保障帶動鄉村振興發展的大型產業項目的空間落位。

2.4.3 創新編制圖則，服務規劃管理

由于村莊規劃使用主體主要為村民和行政部門，其成果應更強調可操作性，對建設重點做出更細致的安排。以《同安區五顯鎮上厝村村莊建設規劃(2019-2035)》為例，通過借鑒控制性詳細規劃中的圖則管控思路，探索村莊規劃的管理實施路徑，即在各村莊規劃編制的成果基礎上，增加村莊居民點規劃管控圖則內容(圖5)，明確村莊建設、公共與公用設施、歷史文化保護、人口指標和人均建設指標等控制要素。同時，進一步明確近期重點建設項目，對建設時序和資金情況作詳盡的安排，保障項目有序實施。

圖5 村莊管控圖則

3 結語

對廈門市同安區五顯鎮15個行政村展開的村莊規劃實踐，是在鎮村統籌的規劃視角下，對城郊地區的村莊規劃編制進行的一次創新性探索，也是貫徹和落實國土空間規劃體系和鄉村振興戰略的一次規劃嘗試。以鎮域行政邊界為整體研究區域，提出基于全域、全要素思維的鎮域統籌和村域實施的編制方法，能有效地平衡、優化城郊地區“城村”兩種空間屬性之間的利益關系和資源配置，也能更好地解決傳統村莊規劃戰略性和指導性不足等問題。借此希望本次村莊規劃編制的相關探索，可以為其它相似地區的村莊建設和發展提供參考和借鑒，推動村莊規劃編制體系的進一步完善，更好地服務于鄉村振興戰略。

圖 片 來 源

圖1～圖5：作者自繪。