城鎮化視角下的保障性租賃住房研究

李楊 楊森

一、保障性住房產生的背景

（一）住房市場現狀

自住房體制改革伊始，我國房地產市場開始全面市場化和商品化。中國房地產市場蓬勃發展，城鄉居民居住水平明顯上升。房地產市場化帶動上下游經濟的巨大繁榮，也構成了重要的地方財政收入，但住房完全市場化的弊端也逐步展現：房地產市場只為商品住宅逐利，卻長期忽略住房兼負的社會福利屬性。

產權型商品住宅是一種具有多重屬性的資產，其同時具備了居住和投資等屬性，還承載著許多居住之外的東西，本地的戶籍、子女的教育等甚至是婚戀都與房子掛鉤。同時，房價收入比高企，限購限貸擠壓購房者。高企的房價阻礙新市民及剛畢業尤其是農村籍大學生入駐大城市的機會。我國核心城市當前房價收入比高于大部分國際城市，我國大陸的四大一線城市中有深圳、北京2座城市房價收入比高于40，而廣州和上海的房價收人比也均在35左右，遠高于國際主流城市10—20左右的區間水平（見圖1）。

經過多次周期性的調控，盡管當前整個商品住宅市場處于平穩發展期，但居高不下的房價尤其是中大城市房價，遠遠超過普通購房者的支付能力。無論是政府還是開發企業均過于偏重商品住房開發，保障性住房供給不足。同時無論是廉租房還是公共租賃住房均未把流動人口和非戶籍人口群體納入其中。

（二）城鎮化背景下的住房問題

我國東西部經濟發展不平衡，長期的城鄉二元結構的發展模式，導致農村剩余勞動力不斷涌向東部沿海城市及主要大城市。中大城市具有較好的經濟基礎，較好的公共資源，更多的就業機會，城市群、大城市對人口的虹吸效應會進一步延續。然而流動人口、非戶籍人口長期處于住房保障的真空地帶。根據七次人口普查數據，我國城鎮化率已經上升到2020年的63.9%（見圖2），這與十四五（2021～2025年）規劃期末城鎮化率達到65%，相差僅1.1%。但2010～2020年城鎮自然增長人口年均增長370萬人左右，每年對城鎮化率增長的貢獻僅約0.22個百分點。城市新增人口主要來自流動人口。

2019年中國凈流入人口前十的城市，主要集中于東部沿海大城市，流入人口占常住人口的23～40%。這些區域產業基礎好，就業機會多，能有效的吸引外來人口。如何有效的，留住流入人口，保障城鎮化質量，對于城鎮化的發展顯得至關重要。

第七次人口普查數據顯示，2020年我國流動人口為3.76億人，與2010年相比增長1.54億人，是2000年水平的3倍有余。而流動人口住房自有率持續處于低位，且大部分未享受到保障性住房政策。

顯然，能否保障存量和增量農業轉移人口（進城務工人員及新就業大學生尤其是農村籍大學生）在城鎮“穩得住、留得下、干得好”，將成為關系我國“十四五”新型城鎮化能否平穩健康發展的重大戰略問題。

（三）租購并舉，住房問題的政策解

2015年，中央明確提出要發展住房租賃市場，建立“購租并舉”的住房制度。2016年的中央經濟工作會議進一步提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。十九大提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。2021年6月《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出“堅持以人民為中心，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，突出住房的民生屬性，擴大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場結構性供給不足，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推進以人為核心的新型城鎮化，促進實現全體人民住有所居”。

二、保障性租賃住房發展的主要問題

保障性租賃住房的構建，是為貫徹中央以人為本的治國理念，實現共同富裕的核心價值觀，促進社會公平;是城市化健康發展的有力措施，推進以人核心的城鎮化，促進實現全體人民住有所居。但同時保障性租賃住房的發展也是一個復雜的系統工程，存在多方面的現實問題，需要在未來實踐中探索解決。

（一）保障性住房保障目標

保障性住房是政府為幫助中低層收入群體解決住房難題，根據相關法律法規建設的限定面積、租金及建筑標準的政策性住房，強調住房困難群體的居住權。我國保障性住房根據產權性質可以分為兩種：一是由廉租房、公共租賃房為主的租賃型保障房，二是以限價房、經濟適用房為主的購置型保障房。

其中保障性租賃住房，保障群體為住房困難的青年人及新市民，保障的必要性在于這一群體的支付能力和當前住房租購價格之間存在的整體性差距——這種住房困難是由當前的價格泡沫和住房供給不足導致的，而非由于貧困。這決定了保障性租賃住房，將是一種帶有市場調控性質，以保障為目的，強調以市場化手段運行的保障政策。

另外，居住權利顯然不只包含價格可負擔的住房，還包含著與住房密切關聯的，作為居民應享有的公共服務。如果說保障性租賃住房的政策目標在于保障新市民和年輕人的居住權利，促進我國城市化健康有序推進，那么租售同權的落實也必然是相關政策需要關注和解決的問題。

（二）《意見》的未盡問題

運營主體不清。《意見》指出企事業單位依法取得的土地、集體用地、產業園用地及存量非居住用房等可以進行保障性住房建設，但尚未明確保障性住房運營主體或運營主體的要求。

保障群體的界定范圍模糊。《意見》指出，保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。但這一群體范圍很難確定，從寬泛的意義上，這包含著幾乎所有城市流動人口和非戶籍人口，也是住房租賃市場需求絕大部分，但作為保障性的政策，保障對象通常不應是市場需求的整體。如何界定保障對象的范圍也是有待明確的問題。

定價機制不夠健全。《意見》指出保障性租賃住房租金應低于同地段同品質租賃住房租金，但尚未指明租金確定的機制和原則。

尚未明確承租人調整和退出機制。新市民和年輕人，是充滿變動和變化的群體，以其為對象的保障住房，必然需要面對比較頻繁的調整和退出，需要機制性的安排。

公共服務均等化。這也是和達成保障目的密切相關的關聯問題，這要求租售同權的推進和落實。

三、保障性租賃住房發展建議

（一）機制層面

國家及地方政府出臺包括土地、稅收、供給方加入和推出機制，保障對象的審核和退出機制，落戶機制對接等政策法規，確保保障性租賃住房工作的順利開展。

1.出臺相應的加入和退出機制政策。約束相關方有序進入，出臺包含土地、稅收等優惠政策，降低保障性租賃住房的建設成本，并建立多種類的市場供應體系，來滿足不同需求租客的要求，使每個租房者都能在租賃市場中租到自己滿意的房子，以此來推動租賃市場發展。

2.確保保障性住房用地優先供應。首先，城市應當響應國家號召，建立住房保障評估體系并明確獎懲制度，并將其納入政績考核，以規范政府的土地供應行為。其次，各地的規劃、土地、房產等部門要綜合考慮所在區域的整體中長期城市規劃，避免過度拆遷導致資金的浪費。加快棚戶區改造、居民異地安置來提高土地利用率，為住房保障和公共服務配套提供寶貴空間。在中大城市交通通達性較好的地段，出讓土地時，強制配置租賃型住房建設指標。

3.建立住房準入動態調整及退出機制。與社會保障部分聯動，實現信息共享，建立保障性租賃住房準入標準動態調整機制，退出機制。保障住房居民主動退出的動力較弱，因此相關部門既需要退出機制的宣傳也需要完善法律法規，保障強制退出（如離開現有城市或非本人居住），建立核查制度——地方政府應為其管轄范圍內享受保障性租賃住房的家庭建立住房保障與個人信用體系相銜接的機制。

（二）金融層面

針對從事保障性租賃住房的主體方，在融資貸款方面提供政策支持，同時推動資產證券化、貼息補貼等優惠政策。

1.支持金融機構發行金融債券，募集資金用于保障性租賃住房貸款的投放。支持企業發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等公司信用類債券，用于保障性租賃住房建設運營。企業持有運營的保障性租賃住房具有持續穩定現金流的，可將物業抵押作為信用增進，發行住房租賃擔保債券。同時推動持有型租賃用房的資產證券化，便于相關方融資需求。

2.加大租賃型保障住房資金投入。保障性租賃住房建設初期會需要大量的資金，政府應積極提供財政支持同時引導社會資本參與建設保障性租賃住房中，以債券、資產證券化的方式進入資本市場，吸收社會資金。成立租賃型保障住房建設投資基金，減輕財政當期支付壓力，建立滾動發展基金。同時給予持有方及運營方進行貼息貸款補貼等優惠政策。

（三）管理層面

1.建立專業化機構，完善保障性租賃住房的運營機制。由政府牽頭建立專業化機構，并與公安、房管、稅務、教育等部門聯合，充分整合管理資源，共同建立、強化保障性租賃住宅市場運營機制，維護市民合法權益。進行統一化、專業化的管理，將房源統一納入保障租賃住房管理系統，對出租面積、套數、租金等房源信息在網上進行公示，保證信息的透明化;統計承租者身份、學歷、收入狀況等信息，建立核查制度，確定符合保障條件的群體，同時注意要保護好承租人的個人隱私，防止信息的泄露。若保障性住房分配機制中出現騙租行為，政府必須加大處罰力度，并鼓勵公眾輿論進行監督，發展透明化管理，確保保障性住房分配管理的公平公開性。堅持“公開搖號、順序選房”制度，保障承租人的知情權及社會的監督權，分配保障性住房時期邀請公證處、新聞媒體及人民群眾參與，保障承租權分配的公平、公正、公開。

2.建立合理定價機制。建議保障性租賃住房價格租金建立統一長效機制，厘清作為參照對象的市場租金評估標準和保障性租憑住房定價標準。在定價中建設運營成本至關重要，要在保證租賃住房質量的情況下適度降低建設成本來實現較低的租金。建立運營成本核查制度，全程對成本進行監督，并將信息公開化、透明化，開展全民監督。統一的運營管理也可以有效的節約管理成本、運營成本。同時國家給予政策補貼，如稅收減免、提供無息貸款等，來確保保障性租賃住宅市場的持續運營。

3.其他方面。保障性租賃住房針對性解決新市民、新青年短期的住房問題。年輕群體通常對社區氛圍有一定的要求，在意社交屬性配套、房屋的品質（社區環境、居住氛圍）、通勤時間長短等因素。從長期來看，需要對有孩子的家庭提供教育類增值服務，如托管服務、社區圖書館、兒童娛樂區等。

（四）關聯方面

推進租售同權，保障租戶平等獲得公共服務的權利。租房群體在對就業、子女教育、公共資源分配上往往處于劣勢，在子女受教育上問題尤其突出。通過租售同權，來保障住房者公共服務權益尤其是公平的教育權利。同一個行政區域范圍內，實現租售人群享有均等的就學的權利，確保租客的孩子均有學可上。建議教師輪崗制，使優質的教育資源流動起來，消除教育資源分布不均衡問題，縮小校際差距;通過多渠道來引進優質的教育資源，如加大教育經費的投入、整合教育資源、引進先進設備等方式發展多途徑的優質教育、提高教育質量。■

（李楊，青島同盛博安咨詢管理有限公司董事長;楊森，山東同策地產研究院高級研究員/責編 張 棟）