柴強：擴大供給是發(fā)展保障性租賃住房的關(guān)鍵

張棟

2021年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），提出在人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，加快發(fā)展保障性租賃住房，主要解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。這是我國有效增加租賃住房供給、解決好大城市住房突出問題、推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重大住房政策舉措，是建立租購并舉住房制度的重大進(jìn)展。我們就此采訪了中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會會長柴強博士，請他對相關(guān)問題予以分析展望，以饗讀者。

記者：您怎樣看發(fā)展保障性租賃住房的政策針對性？

柴強：2016年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，就開始明顯地重視培育住房租賃市場。2019年1月國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門印發(fā)《進(jìn)一步優(yōu)化供給推動消費平穩(wěn)增長 促進(jìn)形成強大國內(nèi)市場的實施方案（2019年）》，明確提出將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房保障范圍，支持部分人口凈流入、房價高、租賃需求缺口大的大中城市多渠道籌集公租房和市場租賃住房房源。此后隨著中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點的推出，一線城市和各地區(qū)中心城市陸續(xù)推出發(fā)展住房租賃市場的政策措施?！兑庖姟酚“l(fā)后，發(fā)展保障性租賃住房的政策針對性、指向性更加明確，就是主要解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。雖然這些群體不一定是中等偏下收入家庭或貧困人群，不是傳統(tǒng)意義上的住房保障對象，但在大城市房價高、房租高的情況下，確實存在住房困難。在以前的住房保障體系中，他們大多屬于“夾心層”，既沒有資格享受公租房等保障性住房，又買不起商品住房，在市場上租房負(fù)擔(dān)沉重，租住“城中村”等非正規(guī)住房的居住條件差。

記者：新市民、青年人是住房租賃市場需求的主體，以這一群體為保障對象會是保障覆蓋市場嗎？

柴強：改革開放之前，城鎮(zhèn)住房實行的是全面福利分配制度，由國家和單位建設(shè)住房分配給居民和職工，實際上是居民和職工低租金租房住。由于租金過低，經(jīng)常連住房維護(hù)費用都不能覆蓋，實際不可持續(xù)，國家和單位更沒有能力長期負(fù)擔(dān)住房建設(shè)費用，導(dǎo)致城鎮(zhèn)住房嚴(yán)重短缺。在后來的城鎮(zhèn)住房制度改革中，公有住房陸續(xù)出售給居民和職工，特別是1998年“停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化”后，住房轉(zhuǎn)向全面商品化、市場化。房地產(chǎn)市場隨之快速發(fā)展，居民居住水平快速提高，但同時房價也快速上漲，超過了相當(dāng)部分居民的支付能力，特別是許多新市民、青年人在城市沒有“房改房”作基礎(chǔ)，更是買不起商品住房。現(xiàn)在國家日益重視培育和發(fā)展住房租賃市場，尤其重視發(fā)展保障性租賃住房，實際上是把住房制度從早期的“以租為主”、后來的“以購為主”這兩個極端，調(diào)整到“租購并舉”“保障與市場兼顧”的正常合理狀態(tài)。

改革開放40多年的發(fā)展，我國已從低收入國家成了中上收入國家，正在向高收入國家邁進(jìn)。這一過程在就業(yè)上的體現(xiàn)，就是勞動力由農(nóng)業(yè)大規(guī)?？焖俎D(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，體現(xiàn)在人口上就是大規(guī)模快速城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展是同一個過程，既是動力也是結(jié)果，經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展，必然要求城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展。讓進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力和新就業(yè)的大學(xué)生在城市里留得住，最需要解決的就是他們的住房問題，做到安居樂業(yè)。而歷史證明，全面保障性的和全面市場化的住房制度都不是完整的解決辦法，租購并舉、保障與市場兼顧是一種必然。

記者：滿足保障需求需要規(guī)模很大的租賃住房供給，您如何展望？

柴強：根據(jù)《意見》，保障性租賃住房采取新建、改建、改造、租賃補貼、閑置住房再利用等多種方式供給。

從新建來看，需要解決的最大問題是土地。首先要單列租賃住房用地計劃，保證租賃住房建設(shè)用地供應(yīng)。還要注重實現(xiàn)職住平衡，支持利用城區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)或交通便利區(qū)域的集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房;支持企事業(yè)單位可利用自有閑置土地自建或與其他市場主體合作建設(shè)保障性租賃住房;提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)中工業(yè)項目配套建設(shè)行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地面積占比，提高部分主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房。此外，在出讓國有建設(shè)用地中要求配建一定比例的保障性租賃住房，甚至全部用于建設(shè)保障性租賃住房。

從改建、改造來看，《意見》中做出安排，可將閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋改建、改造為保障性租賃住房。這些非居住存量房屋改建、改造為保障性租賃住房，實際上是改變了規(guī)劃用途，國家允許這些非居住存量房屋在符合規(guī)劃原則等前提下改建為保障性租賃住房，并不變更土地使用性質(zhì)，不補繳土地價款，這是專門為保障性租賃住房放開限制，也可以釋放很大的潛在供給。

在保障性租賃住房的供給上，《意見》中強調(diào)“引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給”，由政府給予土地、財稅、金融等政策支持，引導(dǎo)多方參與。因此，保障性租賃住房供給規(guī)模的大小，將主要取決于政府通過政策支持能夠撬動多少市場主體參與。為此，應(yīng)充分利用《意見》明確的各項支持政策，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企事業(yè)單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)、住房租賃企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等積極發(fā)展保障性租賃住房。

記者：我們能期待隨著政策實施，住房租金逐漸下降嗎？

柴強：《意見》要求保障性租賃住房租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金。同時我們必須認(rèn)識到，政策的實施是一個較長期的過程，保障性租賃住房的供給規(guī)模也是逐漸擴大的，不可能一蹴而就。一方面，當(dāng)前的保障性租賃住房政策還是一個指導(dǎo)性意見，具體的實施標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則還需要進(jìn)一步探索。另一方面，政府的財力也是有限的，不僅政府直接出資建設(shè)或者補貼市場主體建設(shè)是對政府財力的考驗，即使政府的政策支持和引導(dǎo)，也需要付出機會成本，集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房，商改租，工改租，這些都意味著政府需要減少潛在的土地出讓收入。保障性租賃住房政策的實施是一個需要平衡各種條件，積極穩(wěn)步推進(jìn)的過程。

其次，住房租金取決于住房租賃市場供需總量情況，集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，商改租，工改租，這些措施都會提供增量租賃住房供給，我們可以預(yù)期保障性租賃住房政策能夠起到平抑和穩(wěn)定住房租金的作用，但能否帶動市場租賃住房租金普遍明顯降低，則取決于租賃住房供給的增量速度是否能夠超越城鎮(zhèn)化等帶來的新增住房租賃需求的增長速度，這能否實現(xiàn)還有待觀察。

記者：您認(rèn)為合理的住房租金大致應(yīng)該在怎樣的水平？

柴強：從國際比較的角度來看，住房租金收入比（租金支出占家庭可支配收入比重）的中位水平在30%左右，可以認(rèn)為是一個基本合理的水平。畢竟對每個家庭或個人而言，住房消費都是人生中最大的消費，對國家而言，不論是我國還是西方發(fā)達(dá)國家，住房保障都一直是個重大而困難的政策議題。

住房租金水平可以分成兩條線，一條是成本租金，另一條是市場租金。住房供給有很多成本，土地成本，建安成本，運維成本，資金成本，稅費成本等等，投資建設(shè)者的投資支出獲取合理回報所要求的價格，可以稱為成本租金;市場租金則是由市場供需形成的租金。保障性租賃住房的保障性體現(xiàn)在它的租金應(yīng)低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金，但它的租金又不能過于低，如果低于成本租金，就需要政府財政補貼。如果租金無法覆蓋投資建設(shè)成本，對純保障性的公租房來說，是可能的，但對政策目標(biāo)針對新市民、青年人等群體、由市場主體提供的保障性租賃住房，則是不可行的，即使一時可以做到，但長期來看是不可持續(xù)的。

當(dāng)前住房租賃市場的一個重要問題是，租售比（租金/房價）過低，市場主體難以通過租金收入獲取合理的投資回報。這對政策的要求就是盡可能壓低保障性租賃住房的建設(shè)成本，除了建安、運維等剛性成本之外，尤其是要降低土地、稅費、融資成本，這樣才能真正調(diào)動市場主體參與的積極性，形成可持續(xù)的有效供給。事實上，這些考慮已經(jīng)在《意見》中得到了體現(xiàn)，實施的細(xì)則還有待地方政府在實踐探索和落實，具體的成效還有待觀察，約束條件也有很多，最重要最核心的約束條件是地方政府的財政能力。

記者：保障性租賃住房能夠在提升居民租賃體驗上發(fā)揮多大作用？

柴強：買房住、租房住原本都是正常的住房消費，各有優(yōu)點。但過去買房能獲得房價過快大幅上漲帶來的財富收益，使居民住房消費觀念買重于租。我們相信，堅持“房住不炒”會逐漸改變?nèi)藗儗Ψ績r快速上漲的預(yù)期，住房消費觀念隨之也會逐步轉(zhuǎn)變。特別是隨著政府不斷規(guī)范住房租賃市場秩序，租房之于買房的相對吸引力會大大增加。此外，租房缺少吸引力的另一個重要因素，是目前住房租賃關(guān)系缺乏穩(wěn)定性，業(yè)主隨意漲租金，隨意解除租賃合同，租賃期限較短等，租房住缺乏保障，沒有穩(wěn)定預(yù)期，缺少安定感?？梢灶A(yù)期，隨著保障性租賃住房成為租賃市場的重要部分，隨著住房租賃相關(guān)法規(guī)制度不斷完善，住房租賃市場秩序也會因之規(guī)范化，住房租賃關(guān)系也會因之趨向穩(wěn)定。特別是保障性租賃住房，其供給主體受到規(guī)范約束，享受優(yōu)惠政策，接受租金指導(dǎo)，租賃關(guān)系必然將是較穩(wěn)定的。

另外，“租購并舉”還要求租房與購房在享受教育、醫(yī)療等公共服務(wù)上具有同等權(quán)利，即通常所講的“租購?fù)瑱?quán)”或“租賃賦權(quán)”，相信這些也會逐漸得到較好解決，最終許多買不起住房的新市民、青年人等群體會愿意、安于選擇長期租房住?！?/p>

（責(zé)編 劉玉霞）