新安江流域生態(tài)補償政策情況分析

高攀

摘要：從補償資金分配和水質(zhì)評價方法兩方面，總結新安江流域開展生態(tài)補償項目的實踐經(jīng)驗，分析生態(tài)補償項目中存有的主要問題，從政策層面提出改進建議，為其他地區(qū)開展流域生態(tài)補償提供借鑒。

關鍵詞：生態(tài)補償;流域;新安江;生態(tài)效益

中圖分類號：X321? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1674-1161（2021）06-0076-02

生態(tài)補償是解決環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的措施之一，其通過各種經(jīng)濟手段（如提供資金、就業(yè)崗位等）對環(huán)境保護地區(qū)進行補償。作為全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，新安江流域采用從源頭控制污染的模式，使流域的水質(zhì)日益趨好，是全國流域生態(tài)補償?shù)姆独难a償資金和水質(zhì)評價兩方面，探討新安江流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗，為其他地區(qū)開展流域生態(tài)補償提供經(jīng)驗借鑒。

1 新安江流域生態(tài)補償機制

新安江橫跨浙皖兩省，流域總面積達11 674 km2，是千島湖最大的入庫水源。在國家層面的組織協(xié)調(diào)下，在安徽、浙江兩省的共同推進下，2012年正式實施生態(tài)補償機制。為避免重蹈“先污染后治理”的覆轍，摒棄傳統(tǒng)的政府主導模式，引入地方政府間交易為主的準市場機制，實現(xiàn)更高效的生態(tài)補償。生態(tài)補償分為廣義和狹義兩類。新安江流域補償試點為狹義生態(tài)補償，僅包括保護和破壞生態(tài)環(huán)境的補償和賠償。

2 新安江流域生態(tài)補償項目實踐

浙皖新安江生態(tài)補償是我國第一個跨界流域生態(tài)補償試點項目，共分3個階段。試點項目的成效非常顯著，具有良好的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，是全國流域生態(tài)補償?shù)姆独?/p>

2.1 首輪試點

首輪試點為2012—2014年，按中央資金每年3億元、兩省每年各1億元設立補償資金。以兩省交界的街口斷面4項污染物（高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮）指標前3 a（2008—2010年）的平均濃度值為基本限值，比較試點年份的水質(zhì)變化，用0.85的水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)（考慮氣候、降雨量、徑流變化及技術監(jiān)測等因素，控制水質(zhì)波動空間在17.6%以內(nèi)）測算補償指數(shù)P值后實行補償。當P≤1時，浙江省1億元資金撥付給安徽省;P>1或者新安江流域安徽省界內(nèi)出現(xiàn)重大污染事故，安徽省1億元資金撥付給浙江省。不論何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽省。

首輪試驗期間，安徽省共獲得補償資金15億元，專項用于新安江流域產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護、水污染治理和生態(tài)保護等。

2.2 第二輪試點

為進一步鞏固試點成效，2015—2017年繼續(xù)實施第二輪試點。中央財政補償資金全部撥付給安徽省，按照逐步退坡原則分年安排，補助數(shù)額分別為4，3，2億元。安徽、浙江兩省橫向補助資金增加至每年各2億元，主要用于黃山市特別是農(nóng)村的垃圾和污水處理。

同時，繼續(xù)以街口斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮四項指標測算補償指數(shù)P值，基準限值為2012—2014年聯(lián)合監(jiān)測均值，水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)K值由0.85調(diào)整為0.89，兩項測算水質(zhì)考核標準提高7%。補償資金實行分檔補助，若P≤1，浙江省補償資金1億元;若P>1，安徽省補償浙江省1億元;若P≤0.95，浙江省再補償1億元。

2.3 第三輪試點

第三輪試點開展時間為2018—2020年，在中央資金支持的基礎上，兩省每年出資2億元。為體現(xiàn)“問題導向”和“穩(wěn)定向好”原則，根據(jù)績效評價報告反映上游來水總磷、總氮指標上升的問題，進一步優(yōu)化水質(zhì)考核指標。在水質(zhì)考核中，加大總磷、總氮的權重，氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總氮和總磷四項指標權重，由原來的25%調(diào)整分別為22%，22%，28%，28%。

3 新安江流域生態(tài)補償項目存在的不足

3.1 資金補償方式單一

試點采用資金補償方式，對生態(tài)補償?shù)淖饔酶苯雍陀行А５琴Y金補償也存在一定局限性，亟需探討多元化的補償方式，充分發(fā)揮生態(tài)補償機制的作用。補償資金投入難度較大，在后續(xù)水環(huán)境保護過程中，存在償還國家開發(fā)銀行貸款、農(nóng)村面源污染治理、污染防治設施日常運行維護等問題。新安江上游地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，財力也相對薄弱，無法對上游地區(qū)生態(tài)保護者進行相應補償。

3.2 補償資金不足

補償資金投入難度較大，在后續(xù)水環(huán)境保護過程中，還面臨著償還國家開發(fā)銀行貸款、農(nóng)村面源污染治理、污染防治設施的日常運行維護等資金問題。補償資金不足，新安江上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，現(xiàn)有財力薄弱，沒有對上游地區(qū)生態(tài)保護者進行相應的直接或間接補償。

3.3 水質(zhì)保優(yōu)難度大

與第一輪試點相比，第二輪試點使新安江街口斷面水質(zhì)的目標比有所提高。同時，新安江流域以農(nóng)業(yè)及農(nóng)村面源污染為主，受自然條件影響，年均徑流量分布不均，并且上游缺少大型調(diào)蓄水庫，河道調(diào)節(jié)能力薄弱，導致水體自凈能力降低。一旦遭遇特殊情況和極端天氣，新安江水質(zhì)的各項指標濃度極易出現(xiàn)波動，水質(zhì)“保優(yōu)”難度繼續(xù)加大。

3.4 上下游橫向生態(tài)補償機制亟需完善

上下游橫向生態(tài)補償機制不完善。經(jīng)過兩輪對生態(tài)補償機制體制的探索和實踐，積累一些寶貴的實踐經(jīng)驗。但補償機制仍然存在一定的問題，補償效率的問題亟待解決，尚未形成其他跨省流域可復制、可推廣的“新安江模式”。

4 新安江流域生態(tài)補償政策建議

4.1 建立橫向生態(tài)保護補償機制

按照四種污染物濃度的不同進一步劃分補償標準，根據(jù)不同水質(zhì)優(yōu)化程度分級補償，加大補償力度，建立雙向動態(tài)補償模式。按照不同地區(qū)水量不同，劃分不同區(qū)域，建立全流域鏈式補償新模式。

4.2 完善縱向生態(tài)保護補償制度

中央和省級財政參照生態(tài)產(chǎn)品價值核算結果、生態(tài)保護紅線面積等因素，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金分配機制。鼓勵地方政府在依法依規(guī)前提下統(tǒng)籌生態(tài)領域轉移支付資金，通過設立市場化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式，支持基于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護修復的生態(tài)產(chǎn)品價值的工程建設。探索通過發(fā)行企業(yè)生態(tài)債券和社會捐助等方式，拓寬生態(tài)保護補償資金渠道，探索多元化生態(tài)補償模式。

4.3 健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

推進生態(tài)環(huán)境損害成本內(nèi)部化，加強生態(tài)環(huán)境修復與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督，完善生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法與司法銜接機制，提高破壞生態(tài)環(huán)境違法成本。完善污水、垃圾處理收費機制，合理制定和調(diào)整收費標準。開展生態(tài)環(huán)境損害評估，健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估方法和實施機制。

4.4 推進試點示范

從國家層面統(tǒng)籌抓好試點示范工作，選擇跨流域、跨行政區(qū)域和省域范圍內(nèi)具備條件的地區(qū)，深入開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，重點在生態(tài)產(chǎn)品價值核算、供需精準對接、可持續(xù)經(jīng)營開發(fā)、保護補償、評估考核等方面開展實踐探索。同時，與國內(nèi)國際知名媒體合作、溝通，主動推薦報道題材和共同策劃選題，擴大對外宣傳推介，積極提升新安江流域生態(tài)補償?shù)膰H影響力，把新安江流域補償作為“中國模式”推向國際。

參考文獻

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Analysis of Ecological Compensation Policy in the Xin'an River Basin

GAO Pan

（Zhejiang Sci-Tech University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： This paper summarizes the practice and experience of ecological compensation projects in Xin 'an River Basin from two aspects of compensation fund allocation and water quality evaluation methods， analyzes the main problems existing in ecological compensation projects， and puts forward suggestions for improvement from the policy level， so as to provide reference for other areas to carry out ecological compensation in river basins.

Key words： ecological compensation; basin; Xin'an river; ecological benefit

收稿日期：2021-11-05

作者簡介：高 攀（1995—），男，碩士，從事水利方面的研究。