風(fēng)起揚(yáng)帆時(shí)：對(duì)“橫琴粵澳深度合作區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的思考

楊愛(ài)平　郭善文

今年九月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）。這是繼“橫琴新區(qū)”、“橫琴自貿(mào)區(qū)”後，國(guó)家層面對(duì)“粵澳合作”的又一個(gè)重大政策利好。

與澳門毗鄰的橫琴，四面臨水，是澳門現(xiàn)有陸地面積的三倍多，發(fā)展空間充裕。在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，橫琴是粵澳合作中重要的發(fā)展平臺(tái)。同時(shí)，橫琴也是國(guó)家進(jìn)行不同制度間銜接的“試驗(yàn)場(chǎng)”，肩負(fù)了服務(wù)澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的重任，橫琴的發(fā)展直接關(guān)乎澳門“一國(guó)兩制”的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。新冠疫情爆發(fā)後，入境澳門的旅客銳減，澳門博彩業(yè)受到了嚴(yán)重衝擊，中小企業(yè)更是面臨前所未有的生存壓力。當(dāng)澳門整個(gè)社會(huì)氣壓低迷之時(shí)，中央出臺(tái)的《總體方案》可謂恰逢其時(shí)，無(wú)疑為澳門的可持續(xù)發(fā)展注入了新的動(dòng)力，帶來(lái)了新的希望。

體制機(jī)制的重塑

開(kāi)啟粵澳合作的新局面

制度是橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)中的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。怎樣的制度構(gòu)架才可以在“一國(guó)”框架下更好地相容澳門與內(nèi)地兩種不同的社會(huì)制度？又是怎樣的制度構(gòu)架才可進(jìn)一步促進(jìn)粵澳合作向前發(fā)展？其實(shí)，從《總體方案》來(lái)看，這份文件的核心就是聚焦澳門經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展，在橫琴建構(gòu)一個(gè)新的體制、機(jī)制。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《總體方案》中設(shè)計(jì)的“深度合作區(qū)”制度框架是為了解決橫琴原有管理許可權(quán)不夠而上升為廣東省管理。的確，從行政體系的角度看，橫琴長(zhǎng)期以來(lái)為珠海市的一個(gè)功能區(qū)，地級(jí)市的功能區(qū)確實(shí)在推動(dòng)與澳門合作時(shí)，會(huì)遇到很多因管理許可權(quán)不夠帶來(lái)的問(wèn)題。如，項(xiàng)目審批層層上報(bào)時(shí)間長(zhǎng)效率不高。在橫琴粵澳深度合作區(qū)升格至廣東省轄後，管理許可權(quán)範(fàn)圍擴(kuò)大了，一些需要國(guó)家部委協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，協(xié)調(diào)過(guò)程確實(shí)在程序上會(huì)更為順暢。

但“橫琴粵澳深度合作區(qū)”體制機(jī)制重塑的意涵絕非於此。一方面，橫琴一直以來(lái)都是粵澳合作的重要窗口，在先前的橫琴新區(qū)、橫琴自貿(mào)區(qū)體制的運(yùn)行之下，確實(shí)存在不少體制層面的弊端難以解決，特別是行政層級(jí)與溝通上的難題。澳門本就為省級(jí)行政區(qū)，加之“特別行政區(qū)”的地位，與中央政府部委的溝通是非常順暢的，各個(gè)部委也會(huì)更為重視澳門所提出的訴求。中央政府各部委的政令層層傳達(dá)，珠海往往成為資訊傳遞路徑上的末梢。因此，即使與澳門毗鄰而居，但在原有體制下珠澳之間也無(wú)法高效率溝通，在某些領(lǐng)域的事務(wù)上可能還會(huì)徒增隔閡。而這次橫琴粵澳深度合作區(qū)制度的重塑，有利於消解既有體制帶來(lái)溝通上的不便，深度合作區(qū)將澳門與廣東省、珠海市整合在一起，在體制機(jī)制上進(jìn)行了“融合”。

另一方面，新的體制機(jī)制解決了粵澳合作中澳門長(zhǎng)期處?kù)断鄬?duì)“弱勢(shì)”地位的問(wèn)題?；洶暮献鞯某踔跃褪侵Π拈T實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展”，盡可能規(guī)避因產(chǎn)業(yè)單一帶來(lái)影響“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。但在珠海主導(dǎo)的橫琴開(kāi)發(fā)框架下，加之龐大的土地紅利，由此帶來(lái)合作開(kāi)發(fā)中目標(biāo)不一和動(dòng)力不調(diào)的問(wèn)題是顯而易見(jiàn)的，傳統(tǒng)的“橫琴”發(fā)展模式似乎在重走以傳統(tǒng)地產(chǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)整體發(fā)展的老路。究其原因，這與過(guò)往合作中澳門並沒(méi)有一個(gè)平等的參與權(quán)，尤其是合作開(kāi)發(fā)的決策權(quán)和管理權(quán)有很大關(guān)聯(lián)。而《總體方案》構(gòu)建的“共建、共商、共管、共用”新體制，賦予了澳門平等參與橫琴開(kāi)發(fā)的重要權(quán)益。

“制度”對(duì)一個(gè)地區(qū)發(fā)展或促進(jìn)、或制約，好制度會(huì)促進(jìn)該地區(qū)的發(fā)展。那麼，何謂“好制度”？能讓地區(qū)發(fā)展保持初心就是好制度?！皺M琴”的制度重塑，正是為了回到最初發(fā)展橫琴的初衷上來(lái)，新的制度也必將帶來(lái)粵澳合作的新局面。

新冠疫情倒逼

澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展加速

新冠疫情是人類近百年來(lái)遭遇的影響範(fàn)圍最廣的全球性大流行病，對(duì)全世界是一次嚴(yán)重危機(jī)和嚴(yán)峻考驗(yàn)。突如其來(lái)的公共衛(wèi)生事件不僅對(duì)公眾的生命健康造成嚴(yán)重威脅，更是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與秩序、政府行為與運(yùn)作等諸多方面產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。

澳門特別行政特區(qū)第五任行政團(tuán)隊(duì)剛一上任就直面危機(jī)迎難而上，防疫措施果斷有力，防疫成效顯著。正如澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官賀一誠(chéng)在發(fā)表2020年財(cái)政年度施政報(bào)告時(shí)表示，新冠疫情對(duì)特區(qū)政府和全體澳門居民都是一場(chǎng)大考。

澳門作為開(kāi)放的微型經(jīng)濟(jì)體，對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有極高的依賴性，對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的敏感度極高。當(dāng)疫情襲來(lái)，入境澳門的旅客數(shù)量呈現(xiàn)斷崖式下跌，澳門經(jīng)濟(jì)急劇收縮，無(wú)論是大型博彩企業(yè)還是普通中小企業(yè)，同樣面臨著巨大的困難。疫情使得澳門的居民就業(yè)和生活受到較大的影響，社會(huì)各界均承受著前所未有的壓力。

受疫情影響，2020年澳門財(cái)政收入急劇下滑，其中被稱之為澳門經(jīng)濟(jì)支柱的博彩業(yè)收入更是斷崖式下跌。根據(jù)澳門特區(qū)政府博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局公佈資料顯示，2020年全年澳門博彩毛收入為604.41億澳門元，較2019年全年的2924.55億澳門元下跌79.3%。

新冠疫情使澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一帶來(lái)經(jīng)濟(jì)韌性極為不足的弊端暴露無(wú)遺，讓澳門全社會(huì)切身感受到了產(chǎn)業(yè)多元的急迫性與必要性。澳門產(chǎn)業(yè)的適度多元發(fā)展已經(jīng)行之有年，雖有方向但不堅(jiān)決，也有效果但不顯著。原因何在？其一，從澳門發(fā)展歷程上看，博彩業(yè)的基因早已深植於澳門社會(huì)發(fā)展之中，已經(jīng)形成了強(qiáng)有力的路徑依賴。需要有更強(qiáng)有力的外因介入影響，才能減少或中止這樣的路徑依賴。其二，從社會(huì)心理角度看，因博彩業(yè)給澳門政府帶來(lái)龐大收益，社會(huì)福利大幅提升。在長(zhǎng)期的高水準(zhǔn)社會(huì)福利政策下，讓澳門居民已經(jīng)形成了“高福利依賴”，他們不想因此而改變。此外，在日常生活中澳門居民並不會(huì)直接感受到澳門產(chǎn)業(yè)多元與自身的關(guān)聯(lián)性，甚至?xí)J(rèn)為產(chǎn)業(yè)多元是“偽命題”。其三，在先前的粵澳合作體制框架中，澳門長(zhǎng)期以來(lái)其實(shí)是處?kù)兑粋€(gè)不對(duì)等的地位，不利於澳門發(fā)力。澳門地狹人稠，沒(méi)有自然資源、沒(méi)有經(jīng)濟(jì)腹地，必然依靠?jī)?nèi)地，只能藉由粵澳合作來(lái)謀求產(chǎn)業(yè)多元。儘管中央政府早已提出以開(kāi)發(fā)“橫琴”為澳門產(chǎn)業(yè)多元化來(lái)服務(wù)，珠海方面也積極協(xié)同配合，但因體制的限制始終難以突破，澳門始終無(wú)法在橫琴大展拳腳，以至於橫琴開(kāi)發(fā)有偏離開(kāi)發(fā)初衷之勢(shì)。

失之桑榆，收之東隅。新冠疫情雖重挫了澳門經(jīng)濟(jì)，但也讓澳門社會(huì)真切的感受到了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的弱點(diǎn)，澳門產(chǎn)業(yè)多元不再是澳門商界、市民眼中的“偽命題”，他們感受到了澳門經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的迫切性。加之，《總體方案》理順了粵澳合作體制機(jī)制，賦予了澳門更多的權(quán)力，也對(duì)澳門產(chǎn)業(yè)的多元發(fā)展增加了不少的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力。

強(qiáng)化“軟實(shí)力”

可增加澳門居民參與的誘因

“為便利澳門居民生活就業(yè)的新空間”是《總體方案》中對(duì)粵澳深度合作區(qū)的戰(zhàn)略定位之一。也即是說(shuō)，橫琴深度合作區(qū)聚焦的不僅是以往更為重視的經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度上的考量，更是將澳門居民的日常民生問(wèn)題也納入粵澳深度合作工作的重要範(fàn)疇。

對(duì)於更多的普通澳門居民而言，他們更關(guān)心身邊的“低階政治”，他們更在乎如何在橫琴領(lǐng)取澳門的社會(huì)福利津貼更方便，在橫琴的吃穿住用行。尤其是對(duì)於澳門廣大年輕人而言，在橫琴深度合作區(qū)是否有更好職業(yè)發(fā)展以及收入水準(zhǔn)是他們主動(dòng)去橫琴發(fā)展的主要誘因。在橫琴深合區(qū)發(fā)展建設(shè)與發(fā)展的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是絕對(duì)重要的，直接關(guān)乎發(fā)展的基礎(chǔ)。但與“硬實(shí)力”同等甚至比其更為重要的是“軟實(shí)力”，尤其在資訊時(shí)代，軟實(shí)力比以往更突出，我們更不能忽視“軟實(shí)力”的打造。若當(dāng)深度合作區(qū)的“軟實(shí)力”達(dá)到或超過(guò)澳門現(xiàn)有水準(zhǔn)之時(shí)，澳門居民心中離橫琴的心理距離會(huì)大幅縮小，兩地的融合發(fā)展程度也會(huì)大幅提升。

如何讓更多的澳門居民減少心裡距離，積極主動(dòng)地參與到橫琴深合區(qū)的建設(shè)與發(fā)展中去，必然需要強(qiáng)化橫琴粵澳深度合作區(qū)的“軟實(shí)力”。無(wú)論是從更好的城市形象的內(nèi)化，還是更好的公共服務(wù)的供給，抑或是生活就業(yè)便利程度的擢升都是深度合作區(qū)需要持續(xù)強(qiáng)化的“軟實(shí)力”。

更好的城市形象內(nèi)化於居民心中，可增強(qiáng)澳門居民對(duì)橫琴、對(duì)粵澳融合發(fā)展的自豪感;供給高品質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，可減少澳門居民在橫琴居住生活的差異感，增加歸屬感;生活就業(yè)的便利程度高，可增強(qiáng)澳門居民在地的舒適感。此外，澳門居民普遍對(duì)如環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物關(guān)愛(ài)、可持續(xù)發(fā)展等議題更為關(guān)心，尤其當(dāng)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)議題再次回到全球輿論視野中來(lái)。如何在粵澳合作中嵌入這些議題的思考、如何有效落地也是增加“軟實(shí)力”的重要途徑。

其實(shí)，增強(qiáng)橫琴粵澳深度合作區(qū)的“軟實(shí)力”其最終目的，是增強(qiáng)澳門居民的認(rèn)同感。對(duì)粵澳合作有了強(qiáng)烈的認(rèn)同感，才可將個(gè)人發(fā)展更好的融入進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展中去。這正是橫琴合作開(kāi)發(fā)的最初目的所在。

潮平岸闊風(fēng)正勁，揚(yáng)帆遠(yuǎn)洋正逢時(shí)。橫琴粵澳深度合作區(qū)的成立，進(jìn)一步理順了粵澳合作新體制，橫琴的建設(shè)與發(fā)展邁上了一個(gè)新臺(tái)階。在各方有利因素聚合下，正是橫琴發(fā)展的最佳時(shí)間節(jié)點(diǎn)。以橫琴粵澳深度合作區(qū)的成立為切入點(diǎn)，主動(dòng)融入國(guó)家“雙迴圈”新發(fā)展格局，是澳門發(fā)展的必由之路。澳門擁有“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步深化粵澳合作，既可使澳門著眼於內(nèi)地市場(chǎng)，成為促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的“積極參與者”，也可以“粵澳組合”之姿態(tài)共同拓展海外市場(chǎng)，成為國(guó)際大循環(huán)的“促成者”。