美緬關于技術與大米交換問題的談判（1955—1956）

安 竣 譜

1955 年吳努政府為了解決國內大米滯銷和經濟惡化問題，向美國提出“美緬技術與大米交換”計劃，兩國經過多次交涉，在1956 年簽署了《美緬技術與大米交換協定》，美國根據協定既要向緬甸提供美元現金和技術援助，還要在本國尚存在滯銷大米的情況下進口緬甸大米，而緬甸在這場交易中不僅獲得了國民經濟發展急需的技術與資金，還出口了滯銷大米。即便如此，艾森豪威爾政府依然接受了緬甸政府的提議，簽署了該協定。如果按照傳統意義上的“弱國無外交”理論，國力強大的美國應該在美緬技術與大米交換談判中占據主導地位，但是歷史事實卻恰恰相反，美國在兩國談判進程中非但未能占據主動，反而處于被動地位。因此有一個問題值得深思，即作為超級大國的美國在美緬技術與大米交換的談判中，為何會受制于國力較弱的新興民族國家緬甸？對該問題的研究，有助于理解1950 年代的美緬關系，以及冷戰時期的國際格局對大國與小國關系的影響。

目前，國內外學術界對于1955—1956 年美緬就技術和大米交換問題進行博弈的研究，主要在論述緬甸推行的中立主義外交政策[1]和美國對緬甸實施的經濟援助政策時有所提及，[2]但并未詳細分析。總體而言，利用實證分析方法和結構現實主義理論，完整論述1955—1956 年美緬關于技術與大米交換進程的成果較少。本文擬在前人的研究基礎上，綜合利用美國、緬甸、中國、蘇聯和英國檔案，以結構現實主義國際關系理論為分析工具，梳理1955—1956 年美緬關于技術與大米交換問題的談判進程，探究美國在國內尚存在滯銷大米的背景下仍要進口緬甸大米、寧愿犧牲經濟利益亦向緬甸提供技術與資金援助的原因。同時在探討東南亞冷戰格局對美緬關系的影響時，揭示冷戰時期具有“松散兩極系統”特點的國際格局對各國實施外交戰略時的制約作用。[1]

一、美緬關于技術與大米交換問題的緣起

二戰削弱了英法德日等傳統大國的實力，蘇聯雖然取得了戰爭勝利，國際地位空前提高，但國民經濟遭到嚴重破壞，較之這些國家，戰后初期美國實力超群。在各大國間的實力對比發生變化之時，戰略關系也在分化重組，戰前的多極格局雖然已經瓦解，但是新的國際格局并未形成，國際格局尚處于轉型時期。[2]為此美國在戰后制定了全球擴張戰略，積極構建新型國際秩序，在東南亞地區的表現就是支持該地區的民族解放運動，這與戰后初期英法荷希望恢復在東南亞地區的殖民統治戰略相抵觸。[3]此時中國忙于內戰，蘇聯的戰略重心尚在歐洲，所以并未過多關注東南亞。[4]因此戰后初期的東南亞地區，傳統殖民國家英法荷成為美國主要的競爭對手。但是為了在歐洲對抗蘇聯，美國必須緩和與英法荷之間的關系，不能在東南亞過度損害這些國家的利益，所以在歐洲冷戰爆發后美國只是給予緬甸等東南亞殖民地人民以道義上的支持，并未過多干預東南亞事務。[5]緬甸作為中南半島國土面積最大的國家，不僅自然資源豐富，還具有重要的地緣戰略意義，而且緬甸政府在1948 年獨立初期對西方奉行友好政策，出于遏制共產主義擴張的目的，美國本應與緬甸保持密切關系。但是考慮到緬甸是英國傳統勢力范圍、緬甸獨立初期美國的戰略重心尚在歐洲以及緬甸國內局勢混亂，所以在緬甸獨立后的一段時間，美緬關系較為冷淡。[6]

中華人民共和國建立、中蘇結盟和朝鮮戰爭的爆發，致使華盛頓當局認為美國在東亞的安全利益遭到損害，戰后初期被美國決策者視為“邊緣地區”的東亞逐步被納入到美蘇冷戰體制。[7]隨著東南亞地區兩極化趨勢的加劇，美國調整了對緬戰略。美國希望以通過向吳努政府提供經濟援助的方式拉攏緬甸，緬甸也希望借機發展經濟，為此兩國在1950 年9 月簽署了《美緬經濟合作協定》。根據《美緬經濟合作協定》，杜魯門政府在大米種植、礦藏采集、石油開采和發展通訊業等領域向緬甸提供了經濟援助。[8]截至1951 年6 月，美國共向緬甸提供了1040 萬美元貸款。

1951 年2 月，緬甸請求美國向緬甸派遣一些經濟專家，幫助緬甸政府制定經濟發展計劃，1951 年9月美國納本（Knappen）、蒂皮茲（Tippets）和阿伯特（Abbot）公司根據杜魯門政府的指示向緬甸中央銀行派遣了財政專家，幫助緬甸發展金融產業。此外，1952 年6 月美國又向緬甸提供了價值2500 萬美元的經濟援助。[9]但是美國在此期間為了轉移中國在朝鮮戰場的注意力，暗中支持由李彌在緬北率領的國民黨殘部，吳努政府認為美國的舉動侵犯了緬甸主權，為此于1953 年6 月終止了《美緬經濟合作協定》。[1]該協定的廢止阻礙了緬甸經濟發展，加之1953 年下半年緬甸大米出口滯銷，導致過度依賴大米出口的緬甸經濟日益惡化。

自殖民地時代以來大米出口就是緬甸經濟發展的重要基礎。1948 年獨立后，大米出口依然是緬甸財政收入的主要來源，甚至緬甸政府外匯儲備中的45—55%是通過大米出口換取的，而70—80%的國防開支也來源于此。[2]戰后至1953 年世界米價居高不下，尤其在朝鮮戰爭期間，國際米價達到峰值，使得緬甸政府通過出口大米換取了大量外匯。但是好景不長，1953 年朝鮮戰爭結束后，緬甸大米的出口量再次減至100 萬噸以下，55%的庫存大米未能出售，緬甸政府出現嚴重的財政赤字。與1953 年6 月外匯儲備的峰值相比，1954 年12 月31 日，緬甸外匯儲備減少一半，從2.37 億美元銳減至1.1 億美元。[3]

雖然緬甸在1953 年剛剛拒絕接受美國援助，但是吳努政府為了解決大米滯銷問題只得在1954 年請求美國購買緬甸大米。考慮到美國國內尚存在大量滯銷大米，為了維護美國的經濟利益，艾森豪威爾政府在1955 年之前并未停止在亞洲傾銷大米，以至于美緬關系進一步惡化。[4]為了解決大米滯銷問題，緬甸不得不試探著向中蘇等社會主義國家出口大米。1953 年3 月約瑟夫·V·斯大林（Joseph V.Stalin）去世，尼基塔·S·赫魯曉夫（Nikita S.Khrushchev）提出“三和路線”，希望與美國進行和平競賽，第三世界逐漸成為美蘇新的角力戰場，于是蘇聯提高了對緬甸的關注度。[5]雖然如此，由于斯大林去世后蘇聯高層忙于權力更迭，[6]以至于在1955 年赫魯曉夫掌握實權之前蘇緬之間經貿往來仍未取得實質性進展，相比之下這一時期在“和平共處五項原則”的基礎上，中緬大米貿易進程發展較快。

1953 年4 至5 月，吳努政府在準備拒絕美國援助期間就已經開始派遣勞動考察團訪問中國，懇請中國向緬甸提供援助。[7]考慮到中緬不僅近百年來都曾經在政治和經濟領域遭受過西方國家的殖民入侵，而且兩國同為亞洲新興民族國家。因此，一方面中緬兩國有必要改善政治關系，共同抵抗以美國為首的西方國家在亞洲的擴張，以維護中緬兩國的政治利益；另一方面，中緬需要通過雙邊經貿合作，實現互利共贏，推動兩國經濟發展。有鑒于此，中方接受了緬方提議，兩國于1954 年4 月達成《中緬貿易協定》。根據該協定，中國一年內進口15 萬噸緬甸大米，大約相當于緬甸大米出口量的10%，緬甸對此表示十分感激。[8]

大米貿易不僅推動了中緬經貿關系的發展，還改善了兩國政治關系。[9]兩國總理利用中緬經貿關系逐漸改善的契機，通過政治互訪不斷推進兩國政治關系的發展。1954 年6 月29 日，周恩來訪緬期間與吳努發表《中緬聯合聲明》。在《中緬聯合聲明》中，兩國總理重申了各自立場，即中緬兩國致力于努力維護東南亞乃至世界和平事業，并強調按照“和平共處五項原則”處理中緬關系，從而使得兩國關系進一步改善。[1]“Joint Statement of the Prime Ministers of China and Burma’’，June 29，1954，Document Number: MM0100172，National Archives of Myanmar; “To U Nu”，May 29，1954，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series，Vol.25，New Delhi: Oxford University Press，2000，pp.480—482.

1954 年12 月12 日吳努訪華期間與周恩來會晤。會談期間，周恩來總理決定1956 年至1957 年年底，中國每年從緬甸進口大米15 至20 萬噸，以便推動中緬貿易關系的發展。[2]“Communique on the Talks between the Premier of China and the Prime Minister of Burma’’，December 12，1955，12-3Acc-213，National Archives of Myanmar.隨著中緬大米貿易規模逐漸擴大，中國在緬甸的影響力日漸提升。緬甸媒體對華報導愈發積極，甚至有報道稱中國在本國尚存在滯銷大米的情況下，依然伸出援手進口緬甸大米。面對如此情形，美國甚為擔憂。[3]“Telegram from James H.Boulware to the Department of State’’，January 25，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 5001，National Archives II，College Park，MD.

在與中國達成大米貿易協定后，1954 年底吳努向蘇聯政府提出希望派遣貿易代表團訪蘇，洽談緬蘇大米貿易事宜，此事使得美國更加擔心緬甸可能會倒向社會主義陣營。1955 年年初蘇聯政府接待了緬甸大米貿易代表團，蘇聯承諾將在1955 年年內與緬甸政府達成協議，購買20 萬噸緬甸大米，并向緬甸提供工業設備。[4]中共中央對外聯絡部編：《赫魯曉夫言論（1955 年）》，1955 年，第159—164 頁。吳努則在2 月22 日將此事公之于眾，同時對外宣稱中國也將幫助緬甸解決大米滯銷問題，從而進一步增加了美國對緬甸政治取向的擔憂。[5]“Telegram from Hoover to American Embassy in Bangkok，’’February 23，1955，RG 469，Record Groups，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box 4，National Archives II，College Park，MD.

從朝鮮戰爭結束后艾森豪威爾政府在大米貿易問題上對緬甸的態度可以看出，因為1950 年代在東南亞地區形成的國際格局中不僅包括社會主義與資本主義兩大敵對陣營，還存在著奉行中立主義外交政策的新興民族國家，從而擴大了緬甸的國際活動空間，提高了兩大陣營對緬甸的關注度，所以在中蘇大規模進口緬甸大米的外交戰略的刺激下，雖然美國國內尚存在大量滯銷大米，但是白宮決策層依然認為有必要調整美國在亞洲的大米出口政策，防止緬甸與中蘇關系進一步密切。于是艾森豪威爾政府開啟了解決美緬大米貿易爭端的進程。

二、美緬關于技術與大米交換問題的初步交涉

1950 年代緬甸政府希望通過推行中立主義外交戰略實現國家利益最大化，所以為了解決大米滯銷問題，緬甸逐漸擴大了與中蘇之間的大米貿易規模。中蘇為了在東南亞冷戰中擊敗美國，積極響應緬甸的要求，美國對此深感憂慮。[6]“Telegram from James H.Boulware to Department of State’’，January 25，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 5001，National Archives II，College Park，MD.白宮決策層雖然意識到有必要調整美國在亞洲的大米貿易政策，改善美緬關系，防止緬甸倒向社會主義陣營。但是受到美國國會和農場主利益集團的制約，白宮在調整對緬大米貿易政策的道路上步履維艱。

起初美國計劃派遣政府代表團訪緬，與緬甸磋商大米貿易摩擦問題，但是自1953 年緬甸拒絕接受美援以來，兩國關系逐漸惡化，白宮擔心貿然提出派遣代表團出訪，會遭到緬方拒絕，所以國務院首先責成美國駐仰光大使館官員仔細探查緬甸政府在大米貿易問題上的對美態度。根據美國使館人員的匯報，華盛頓當局了解到緬甸政府內部并非一致支持緬甸政府與社會主義國家進行大規模大米貿易。緬甸總統巴吳（Ba U）和緬甸工業部長吳覺迎（U Kyaw Nyein）反對此項貿易，他們希望美緬開展利用緬甸大米換取美國技術援助的易貨貿易。[7]“Telegram from W.K.Scott to Waugh’’，March 1，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 5001，National Archives II，College Park，MD.白宮決策層認為應該利用緬甸政府內部的親美傾向，派遣美國代表團訪緬，與緬方商討解決兩國在大米貿易領域出現的矛盾。為了進一步了解緬方態度，美國政府又邀請世界銀行代表安東寧·巴斯克（Antonin Basch）和美國內森協會會長羅伯特·內森（Robert Nathan）以非官方身份，前往緬甸了解情況。考察結束后，二人告知美國政府，雖然美國在亞洲傾銷大米的貿易政策迫使緬甸向中蘇出口大米，但是緬甸推行中立主義外交政策，所以存在與美國等西方國家改善關系的可能。吳努和吳覺迎向二人表示，當前緬甸需要從美國引進先進技術，實現農業多元化、提高大米儲存率，以便從根本上解決大米滯銷問題，二人此次訪緬獲得的信息與之前美國駐緬甸大使館方面匯報的情況基本吻合，這更增加了白宮改善美緬關系的信心。[1]“Memorandum of Conversation among Francis G.Jarvis，Ajay J.Greshkoff and Robert R.Nathan’’，April 12，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 5001，National Archives II，College Park，MD;“Memorandum of Conversation among Robert Nathan，Ajay Creshkoff，C.F.Baldwin，H.B.Day，L.S.Tyson，F.G.Jarvis，H.Bardach，E.Fried and V.Webbert’’，April 20，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 4998，National Archives II，College Park，MD.經過多方了解，白宮意識到可以利用緬甸政府內部的親美傾向派遣代表團訪緬，磋商兩國大米貿易摩擦問題，于是將派遣代表團訪緬計劃提上議事日程。

與此同時，美國農業部在亞洲推行的更大規模的大米傾銷政策，迫使白宮于5 月21 日倉促派遣由美國副國務卿查爾斯·F·鮑德溫（Charles F. Baldwin）率領的代表團訪緬，澄清白宮希望緩解美緬在大米貿易領域的矛盾的意愿。[2]1954 年美國農業豐收，為了維護美國農場主利益，農業部主張在亞洲傾銷大米。為此農業部計劃在1955 年7 月31 日之前向包括緬甸傳統的大米出口國在內的亞洲國家出售23 萬噸大米。國務院對此十分震驚，擔心如此一來將導致美緬關系更加惡化，所以加緊了派遣代表團訪緬的進程。參見“Letter From Secretary of Agriculture (Benson) to President”，March 18，1955，，1955—1957，vol.22，pp.5—6；“U.S. Policy with Respect to the Export of Rice to Asia”，April 18，1955，，Document Number: CK2349352315.緬甸政府對于美國派遣代表團訪問表示歡迎。吳努總理既希望利用此次會晤之機勸說美國減少在亞洲的大米出口量，也希望借機實現利用緬甸大米換取美國技術的計劃。對于第一個目標，吳努較有信心，但是對于第二個目標也是緬甸政府最希望實現的目標，吳努認為鮑德溫未必會同意。為此，吳努在鮑德溫訪緬之前曾向美國駐緬甸大使約瑟夫·C·薩特思韋特（Joseph C.Satterthwaite）詢問美方代表是否同意用緬甸大米換取美國技術的提議。薩特思韋特表示美國負責遠東事務的副助理國務卿威廉·J·塞巴爾德（William J.Sebald）和緬甸大使館參贊奧斯丁·R·阿克利（Austin R. Acly）之前曾經向白宮詢問過此事，但是由于美國國會認為緬甸向社會主義國家出口了橡膠等違反《巴特爾法》（Battle Act）的戰略物資，[3]《巴特爾法》，即《1952 年美國共同防御援助管制法》，通稱《禁運法》。由美國眾議員巴特爾提出，故名。1951 年12 月26 日由美國會通過，次年1 月24 日生效。該法規定：禁止把諸如軍械、彈藥、戰爭工具、石油、有戰略價值的運輸器材等300 多種“戰略物資”輸往中蘇等社會主義國家；禁止給違反此項規定的國家以任何援助；凡接受美援的國家若違反此項規定，即取消對其提供的軍事、經濟和財政援助。參見唐家璇主編：《中國外交辭典》，北京：世界知識出版社，2000 年，第12 頁。所以當時白宮因受到國會的制約拒絕了用緬甸大米換取美國技術的提議。薩特思韋特建議緬甸政府在鮑德溫訪問期間不必談及此事，可以重點商討兩國在亞洲的大米貿易爭端問題。[4]“Telegram From Embassy in Burma to Department of State”，May 19，1955，，1955—1957，vol.22，p.10.

訪問期間，鮑德溫一方面向緬甸貿易發展部長吳拉希德（U Raschid）表示，雖然美國國務院無法阻止農業部打算在1955 年7 月31 日前在亞洲出口23 萬噸大米的計劃，但是國務院已經迫使農業部讓步，改變了這23 萬噸大米的出口國，即向柬埔寨和老撾這兩個非緬甸傳統大米出口國出售大米；另一方面，鮑德溫提議今后如果美緬出現大米貿易爭端，兩國政府可以通過大使館渠道商討解決。吳拉希德對美方立場表示肯定，同時也表達了緬方立場。第一，大米滯銷導致緬甸政府財政困窘，影響國民經濟發展。為此，緬甸不得已才向中蘇大規模出口大米；第二，緬甸政府將通過改善本國大米營銷制度，以解決大米滯銷問題。鮑德溫雖然反對緬甸與社會主義國家開展大米貿易，但為了緩和美緬在大米貿易領域的矛盾，所以并未就該問題深入討論，只是籠統地對緬方的立場表示理解，以免影響美緬商談效果。[5]“Telegram from Satterthwaite to Secretary of State’’，May 27，1955，RG 469，Record Groups，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box 4，National Archives II，College Park，MD.表面上看鮑德溫此行受到了緬方歡迎，[6]1953 年因為緬北國民黨殘部問題，緬甸對美態度冷淡，加之近來美國在亞洲傾銷大米，損害了緬甸的經濟利益，所以此次美國代表團懷著忐忑的心情出訪緬甸。但是由于緬甸大米嚴重滯銷，且國際大米價格下降，導致緬甸財政困窘，為了向美國尋求經濟援助，緬甸政府熱烈歡迎鮑德溫代表團的到來。參見“Satterthwaite Recommends U.S. not Sell Surplus Rice to Markets Important to Burma’’，May 28，1955，，Document Number: CK2349312236.實際上并非如此。由于鮑德溫并未在大米貿易領域對緬甸做出實質性讓步，且美國國務院未能阻止農業部在亞洲傾銷23 萬噸大米，美方更未提及購買緬甸大米之事，所以緬甸政府及民眾對鮑德溫使團訪緬的評價較為負面。[1]在鮑德溫與緬甸政要的會晤聲明公開后，緬甸媒體就表達了不滿之情。此外，雖然會談期間吳拉希德并未反對美方觀點，但是在鮑德溫離緬后，6 月2 日吳拉希德共公開表示對鮑德溫訪問表示失望。吳拉希德指出美國應該停止與緬甸在大米貿易領域的不公平競爭，甚至要求美國停止在亞洲出口大米。參見“Telegram from Robert R.Phillips to Department of State’’，June 2，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3852，National Archives II，College Park，MD.

與鮑德溫會晤后，緬甸政府意識到白宮受到美國農場主利益集團的制約，不可能在大米出口問題上對緬甸做出實質性讓步。所以此后緬甸政府基本放棄了在迫使美國改變大米貿易政策方面的努力，轉而致力于向中蘇等社會主義國家出口滯銷大米，以推動經濟發展，同時也盡最大努力促成“美緬技術與大米交換”的構想。吳努正是秉持著這種觀點最終決定于9 月2 日以緬甸政府的名義致信杜勒斯，正式提出“美緬技術與大米交換”的構想，希望以此來解決緬甸因大米滯銷而在經濟領域產生的矛盾。吳努在信中向美國提出了三項援助請求。第一，緬甸政府希望美國能夠派遣專家調查研究伊洛瓦底江的灌溉和防洪問題；第二，緬甸政府希望美國幫助其實現農業多元化；第三，緬甸政府希望得到美國資助從而推進緬甸中央醫療中心的建設。緬甸則以大米作為補償換取這三方面的援助。[2]“Letter from U Nu to Dulles’’， September 3，1955， National Archives of Myanmar， Document Number:12-6Acc-642.吳努在致信杜勒斯之前，曾與緬甸駐美大使詹姆斯·巴靈頓（James Barrington）商討此事，巴靈頓對此事態度較為消極。一方面，巴靈頓認為由于緬甸向社會主義國家出口違反《巴特爾法》規定的戰略物資，所以美國國會不會接受吳努的提議；另一方面，當前美緬正在進行貸款援助談判，如果此時將此信函交給杜勒斯，可能會使貸款援助談判復雜化，所以巴靈頓主張應該在以后選擇合適的時間致信杜勒斯。因此雖然吳努在9月2 日寫完此信，但杜勒斯遲遲未收到信函。[3]“Telegram from Satterthwaite to Secretary of State’’，September 3，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 4998，National Archives II，College Park，MD.美緬就技術與大米交換問題只得暫時擱置，[4]“Telegram from Burmese Embassy in New Delhi to Burmese Foreign Office’’，September 29，1955，National Archives of Myanmar，Document Number:12-6Acc-642.但是隨著蘇緬易貨貿易規模的日益擴大，美國逐漸轉變了對緬甸的大米貿易政策，并最終選擇接受吳努的提議。

三、《美緬技術與大米交換協定》的簽署

1955 年9 月吳努未能以緬甸政府的名義致信杜勒斯，向美國提出“美緬技術與大米交換”計劃，導致緬甸大米滯銷問題仍然無法解決，為此緬甸轉而向正在第三世界擴張的蘇聯尋求援助，希望能夠擴大對蘇大米出口規模。此時蘇聯政府對緬甸的關注度日益提升，為蘇緬大米貿易合作提供了契機。鑒于緬甸希望蘇聯幫助其解決大米滯銷問題，蘇聯政府邀請吳努訪蘇以商討蘇緬大米貿易事宜。10 月21日吳努抵達莫斯科，開啟了訪蘇之行。訪蘇期間吳努與蘇聯部長會議主席尼古拉·A·布爾加寧（Nikolai A. Bulganin）商討了蘇緬技術與大米交換事宜，得到了蘇方積極響應。[5]“Telegram from Satterthwaite to Secretary of State’’，October 21，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3852，National Archives II，College Park，MD.11 月16 日吳努返回仰光，17 日發表聲明稱此次訪蘇之行使他認識到緬蘇之間擁有“最友善的友誼”（chariest friendship）。[6]“Telegram from Satterthwaite to Secretary of State’’，November 19，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3852，National Archives II，College Park，MD.雖然16 日美國通過吳覺迎了解到緬甸社會黨反對緬甸與蘇聯關系過密，但是吳努在17 日的講話依然令美國憂心忡忡。1955 年11 月29 日，由緬甸公共事業與重建部長高寶敏（Po Min Gaung）率領的緬甸采購團在莫斯科與蘇聯政府簽署了《蘇緬經貿合作協定》。根據協定，蘇聯將在1955 年底前向緬甸出口價值2000 萬盧布（約合500 萬美元）的機器設備，緬甸則以大米作為補償。[7]“Telegram from American Embassy in Rangoon to Department of State’’，November 24，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3852，National Archives II，College Park，MD; 蘇聯對外貿易部行情科學研究院編：《蘇聯與亞洲、非洲和拉丁美洲各國的對外貿易》，蘇聯對外貿易部行情研究所原譯、對外貿易部辦公廳交際處譯，世界知識出版社，1960 年，第73 頁。《蘇緬經貿合作協定》的簽署，使得美國更加擔心當前存在緬甸倒向社會主義陣營的危險。正是在這種戰略思維的推動下，1955 年12 月2 日白宮接受了緬方請求，在緬甸違反《巴特爾法》的情況下，依然責成美國國際合作署向緬甸提供碾米機和石油運輸管道。[1]1955 年12 月1 日赫魯曉夫、布爾加寧訪緬，美國政府對此憂心忡忡。恰在此時，緬甸請求美國國際合作署向其提供碾米機。因為緬甸向中國出口橡膠，違反美國制定的《巴特爾法》，所以美國國會認為白宮應該根據《巴特爾法》第203 條款拒絕向緬甸提供此項援助。但是考慮到蘇緬關系進一步改善，白宮決定放松對緬限制，以改善美緬關系，因此勸說國會，裝作不了解緬甸向中國出口禁運物資情況，向緬甸提供碾米機，同時白宮還決定向緬甸提供輸油管道。參見“Memorandum from Francis G.Jarvis to James D.Bell”，December 2，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3855，National Archives II，College Park，MD.由此可見蘇緬關系改善影響到了美國對緬政策，同時此舉也為“美緬技術與大米交換”計劃的實現奠定了基礎。

此后，雖然華盛頓方面了解到布爾加寧與赫魯曉夫在訪緬期間只受到了緬甸官方的歡迎，緬甸民眾反應較為冷淡。但是美國仍擔心隨著蘇緬技術與大米交換進程的深化，蘇聯在緬甸民眾中的形象將大為改觀。[2]1955 年12 月7 日蘇聯部長會議主席布爾加寧和緬甸總理吳努發表了一份《蘇緬聯合聲明》。根據《蘇緬聯合聲明》，蘇聯將向緬甸提供農業發展技術，緬甸由于硬通貨不足，所以利用向蘇聯出口大米作為回報。蘇方提出如果緬甸大米不足，可以延遲交付時間。此外蘇聯還計劃在仰光援建一座技術學院，緬甸仍可以用大米支付。在蘇緬關系愈發密切的同時，吳努發表聲明指責美國在亞洲傾銷大米，導致緬甸經濟利益受損，白宮對此深感憂慮。參見“Telegram from Satterthwaite to Secretary of State’’，December 7，1955，RG 469，Record Groups，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box 12，National Archives II，College Park，MD.為此美國照會緬甸政府，主動提出援助緬甸建立“緬美大米研究所”（Burma-America Rice Institute）的設想，以便促進緬甸農業發展，改善美緬關系，防止緬甸倒向社會主義陣營。[3]“Memorandum from L.Randolph Higgs to James D.Bell”，December 21，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 5001，National Archives II，College Park，MD.緬甸政府對于美方提議表示歡迎。12 月29 日，緬甸經濟與社會部長吳丁貌（U Tin Maung）稱蘇聯援助緬甸的項目集中在實現農業多元化領域，并不涉及工業領域，目前緬甸也并未打算向蘇聯尋求工業援助。[4]“Telegram from Richard E.Usher to Department of State”，December 29，1955，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3852，National Archives II，College Park，MD.因此美國意識到可以通過向緬甸提供工業技術援助改善兩國關系。因為自1955 年11 月以來緬甸與社會主義陣營之間的大米貿易規模不斷擴大，[5]“Telegram from Richard E.Usher to Department of State”，January 5，1956，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3853，National Archives II，College Park，MD.導致社會主義國家在緬甸的影響力不斷擴大，所以經過再三考慮后，艾森豪威爾政府最終在1956 年1 月31 日接受了“美緬技術與大米交換”的提議。[6]1956 年1 月7 日薩特思韋特致信杜勒斯時提到，近期吳努希望重新致信杜勒斯，商討美緬技術與大米交換事宜，杜勒斯于1 月22 日收到信函，信函內容與1955 年9 月吳努起草的信件內容一致。參見“Telegram from Marvin L. McLain to Walter Spencer Robertson”，January 22，1956，RG 469，Record Groups，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box 26，National Archives II，College Park，MD.該計劃的最初設想是，首先美國支付給緬甸100 萬美元現金，其次緬甸按照國際匯率支付給美國價值100 萬美元的緬幣，再次美國用這些緬幣購買緬甸大米，最后美國再向緬甸提供包括派遣技術人員前往緬甸、邀請緬甸技術人員來美接受培訓等內容的價值100 萬美元的經濟援助。[7]“Memorandum from L.S.Tyson to Walter S.Robertson”，January 28，1956，RG59，Central Decimal File，1955—1959，Box5001，National Archives II，College Park，MD.起初雙方談判較為順利，但是在關于100 萬美元應該如何分配使用的問題上，兩國出現了較大分歧。[8]“Telegram from Satterthwaite to U Nu”，March 14，1956，RG469，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj. Files，1950—1959，Box27，National Archives II，College Park，MD.緬方主張挪用這100 萬美元中的部分資金用于支付當前已在緬甸從事經濟援助的美國專家的工資，此外還希望使用部分資金用于支付緬甸前往美國接受技術培訓的人員的學費。[9]“Telegram from Satterthwaite to Secretary of State”，March 14，1956，RG469，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box27，National Archives II，College Park，MD.考慮到此舉將削弱美國向緬甸提供技術援助的規模，所以美方起初堅決反對緬方提議。但隨著蘇聯政要再次訪緬，美國只得對緬繼續做出讓步。

1956 年3 月30 日蘇聯部長會議第一副主席阿納斯塔斯·I·米高揚（Anastas I. Mikoyan）開啟了訪緬之行，令美國深感憂慮。[1]“Telegram from Satterthwaite to Secretary of State”，March 31，1956，RG 469，Record Groups，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box 26，National Archives II，College Park，MD.但令美國意外的是，米高揚此行改變了緬甸政府在挪用資金問題上的態度。一方面，4 月1 日米高揚與吳努發表聯合聲明，將1955 年11 月簽署的為期一年的《蘇緬經貿合作協定》延長至五年。在后續四年中蘇聯每年將購買40 萬噸緬甸大米，此舉極大地緩解了緬甸大米的出口需求。[2]“Telegram from Walmsley to Secretary of State”，April 2，1956，RG 469，Record Groups，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box 27，National Archives II，College Park，MD.另一方面，緬甸發現蘇聯專家在援緬過程中兩國在語言領域的障礙愈發突出。此外，蘇聯的石油勘探與開采技術不及美國，因此緬甸希望在此方面聘請美國專家。[3]由于緬甸曾經為英國殖民地，所以緬甸人普遍會說英語。但是蘇聯專家多數不會英語，且緬甸國內俄語翻譯較少，如果蘇聯派遣翻譯援助緬甸，緬甸又需要額外支付費用，所以緬甸政府更愿聘請美國專家。參見“Telegram from Robert M.Phillips to Department of State”，April 5，1956，RG 59，Record Groups，Central Decimal File，1955—1959，Box 3853，National Archives II，College Park，MD.有鑒于此，緬甸政府態度開始軟化。為了聘請更多的美國專家，最終緬方放棄挪用部分資金用于支付當前正在援緬的美國專家的工資的提議。美國領會了緬方意圖，投桃報李，在培訓學費上再次做出讓步，同意緬甸在《美緬技術與大米交換協定》草案中提出的希望利用110 萬美元中的20 萬美元支付赴美接受培訓的緬甸技師的學費的要求。[4]“U.S. Technical Services to Burma—Rangoon Business Circles Suspicious of Move”，May 6，1956，National Archives of Myanmar，Document Number: 15-3(27)Acc-223.至此，美緬雙方就技術與大米交換問題的談判基本完成，只待簽署協定。

1956 年6 月28 日，兩國在即將簽署《美緬技術與大米交換協定》之時，節外生枝，險些導致協定流產。因為110 萬美元資金由美國國際合作署出資，所以國際合作署要求復查《美緬技術與大米交換協定》中的具體條款，并監督該協定的執行過程，此項提議遭到緬甸政府嚴詞拒絕。緬甸政府認為此舉將向世人昭示，緬甸在政治上受制于美國，是美國的附庸。緬方表示，在該協定中涉及到的一些關鍵性問題，緬甸會與美國國際合作署商議，但是如果美國企圖令國際合作署復查和管控協定的實施，緬甸政府將拒絕簽署協定。緬方堅定的立場令美國甚是惶恐。華盛頓深知美國與緬甸達成此項合作的主要目的并非為了獲取經濟利益，而是為了攫取政治收益。隨著蘇聯與緬甸等東南亞國家經貿往來日趨密切，美國在該地區的影響力遭到蘇聯的挑戰。如果該協定流產，將進一步損害美國在緬甸乃至東南亞地區的威望，無形中幫助共產主義勢力在東南亞的擴張。此外一旦協定流產，東巴基斯坦將無法獲得緬甸大米，這將破壞美國在南亞和東南亞地區的國際威望。因此美國決定向緬甸做出讓步，同意緬方意見，在關鍵性問題上緬甸政府與國際合作署商議，但不允許國際合作署復查協定中的條款以及監管協定的執行過程，最終兩國于1956 年6 月30 日正式簽署《美緬技術與大米交換協定》。[5]“Telegram from Usher to Department of State”，July 2，1956，RG 469，Record Groups，Entry HQ off of F.E.OPS.Burma Subj.Files，1950—1959，Box 27，National Archives II，College Park，MD.

結 語

綜上所述，自殖民地時代以來大米出口始終是緬甸經濟發展的重要支柱。朝鮮戰爭結束后世界大米需求量下降，導致緬甸大米滯銷，經濟發展受阻。為了推動國民經濟發展，吳努政府向美國提出利用緬甸大米換取美國技術的計劃。但此時美國也存在大米滯銷問題，所以美方并未給予緬甸積極回應。此后緬甸為了出口滯銷大米，擴大了與中蘇等社會主義國家間的大米貿易規模。在東南亞國際格局兩極化趨勢日益加強的背景下，緬甸的舉措令美國深感憂慮。為此艾森豪威爾政府最終接受了緬方提議，在1956 年與緬甸政府簽署有損于美國經濟利益的《美緬技術與大米交換協定》。這一歷史進程反映出，美蘇在東南亞推行的冷戰政策及兩國之間的戰略互動，導致該地區形成了具有“松散兩極系統”特點的國際格局，使得美緬在此格局內的權力分配發生了變化，從而制約了美國對緬外交戰略的制定與實施。因此，筆者認為從全球意義上講，在相同的國際格局中處于不同國際等級的國家，受到國際格局的約束力不同，大國需要通過推行合理的外交戰略，實現格局內大國戰略關系的分化重組，塑造出符合本國利益的國際格局，從而達到維護國家利益的目的。小國則可以利用國際格局的特性，通過提升外交能力、改善與大國之間的戰略關系等策略，實現國家利益最大化。

雖然根據《美緬技術與大米交換協定》，美國每年僅購買5000 噸緬甸大米，較之蘇聯40 萬噸的年購買量，美緬大米貿易的象征意義大于實際意義。但是協定的簽署增強了美緬之間的戰略互信，提升了雙方的戰略意圖透明度，從而緩解了美緬之間自1953 年以來因國民黨殘部和大米貿易爭端而加劇的安全困境，因此從這種意義上講美國希望改善美緬關系的目標基本實現。不過隨之而來的是中蘇與緬甸展開了更大規模的大米貿易，美國與中蘇之間的結構性矛盾因對緬甸的爭奪非但未能緩解反而加深，有悖于美國希望借改善美緬關系之機，在東南亞提升安全感的初衷。此后隨著美蘇在東南亞地區對不結盟國家的爭奪日趨激烈，東南亞冷戰逐漸走向深化，美國愈發難以提升本國安全感，吳努政府則充分利用美蘇之爭實現了國家利益最大化。

此外，美國在與緬甸就技術與大米交換問題的談判中逐漸意識到緬甸具有雙重國家身份，從而加深了對緬甸等第三世界國家的了解。一方面，美國意識到緬甸是新興民族國家，特別注重政治獨立性，以至于緬甸寧愿使《美緬技術與大米交換協定》流產，也要拒絕接受美國國際合作署打算復查協定條款并監督協定的執行過程的提議；另一方面，美國了解到緬甸是資本主義國家，在與社會主義國家改善關系的同時，也有意與以美國為首的西方國家保持良好關系，從而實現國家利益最大化。根據這些判斷，在簽署《美緬技術與大米交換協定》之后，艾森豪威爾政府對于諸如緬甸等奉行中立主義外交政策的國家的認識逐漸成熟，即在尊重這些國家政治獨立的同時，采用經濟戰、宣傳戰的方式與社會主義國家爭奪這些中立主義國家，從而以較小的代價實現美國國家利益最大化。