基于農村河道治理績效評價指標體系研究

王 娜

(北票市凌河保護區管理局，遼寧 北票 122100)

隨著新型城鎮化的不斷深化及農村經濟的快速發展，農村河道的船舶運輸、調蓄分洪和農業灌溉等基礎功能，使其越來越成為維持農村環境與生態平衡的載體。農村河道大多屬于50～200 km2的中小河流，一般為末端以及支流河道。由于長期以來缺乏有效的管護與治理，河道功能衰退以及生態環境惡化等現象頻繁發生，2013年對全國中小河流財政部、水利部聯合印發了水系連通試點和綜合整治規劃，擬對154個重點縣實施河道整治，通過景觀建設、護岸護坡、水系連通和生態修復等功能，有效解決農村河道現存的突出問題，以實現“水清、景美、河暢、岸綠”的目標。為進一步優化農村河道治理模式，科學評價農村河道現階段的治理績效非常有必要，績效評價作為河道治理的重要體現已成為農村河道整治的關鍵環節[1-3]。

依據相關規定，全國河道、各行政區域內河道的主管機構是國務院和各省、直轄市、自治區的水管部門，國家以“分級管理”的原則對河道實行治理，其中市、縣兩級地方水利部門對不同區域內的河道治理負責，為提升農村河道治理的科學性與可行性，科學評價地方水利部門的農村河道治理工作績效非常重要。平衡積分卡作為一種融合了農村河道治理理念的績效指標體系設計方法，能夠全面考慮河道治理的各項要求。平衡記分卡的合理運用，對于推動河道長效管理、加快農村河道治理以及完善績效指標體系具有重要意義[4]。

1 農村河道現狀

農村河道存在分布范圍廣、數量眾多等典型特征，對促進鄉鎮企業發展、維持廣大村民生產生活以及保護河流生態環境等發揮著關鍵作用。然而，由于缺乏有效的治理保護，加之長期過度使用、運維資金不足等逐漸出現一系列問題。

1.1 水體污染、生態退化

調查顯示，農村河道主要包括以下污染源：河道周邊多而分散的污水、廢水等工業生產造成的污染源；農村生活造成的各類污染源，如農藥化肥濫用、禽畜養殖污染物排放、河道周邊垃圾丟堆和生活污水排放等[5]。農村河道受各類污染源影響出現一定的污染，尤其是有毒有機化學品、重金屬等河道底部的沉積物，長期給沿河居民身心健康以及生態環境帶來極大的威脅。

1.2 河流淤積、河道萎縮

近年來，河道采砂與自然淤積問題日趨突出，有的河道出現超過河深50%的淤塞情況。此外，河流局部崩岸的加劇以及崩塌后大量雜物的沉落堆積，使得河道淤積深度進一步加深；伴隨著城鎮化建設的加快部分河道被填埋改為他用，頻繁出現“與河爭地”的現象；同時，因外來建設的增加以及村民環保意識薄弱，致使河道面積萎縮及其基本功能退化，并進一步導致周邊生態環境退化以及農村河道狀況惡化的后果[6]。

1.3 治理滯后、管理薄弱

農村河道整治越來越引起相關部門的高度重視，近年來雖然建設實施了許多工程，但受傳統觀念的影響河道治理往往出現路徑依賴的線性，河道功能單一且整治措施少。河道管理缺乏協同性與統一性，與農村建設發展實際需求不協調，與當地人文環境、自然生態、歷史不適應。此外，村級資金十分有限且鄉鎮配套難度較高，加之“兩工”政策的取消明顯增大了農村河道治理難度，大部分河道的管護經費來源不穩。同時，農村河道管理人員文化素質普遍不高，大多為基層選拔且缺乏必要的經驗與專業知識[7]。

總體而言，農村河道存在治理滯后、基礎功能衰退、管護與治理程度低等問題。為加快新農村建設、推進農村河道治理以及改善農村居民生活條件，合理設計績效評價體系就顯得非常重要。

2 河道治理績效評價的分析性

2.1 重要性

河道治理績效是指在治理過程中，地方水利部為促進農村經濟社會發展、保障農村河道質量所做的一系列工作所取得的成果。績效評價作為體現各地水利部門河道治理能力的重要內容，反映了河道整治過程中其發揮的功能效用。通過定量評價治理績效有利于公眾更具體的理解水利部門的職能，也可為河道治理能力的提升以及整治措施的優化提供參考。目前，設立公共部門績效評價機制的必要性與重要性逐漸得到廣泛的認可，對此社會各界也已達成共識。對于促進農村經濟增長與保護河流環境政績考核制度改革發揮著非常關鍵的作用，其核心是在考核體系中納入環保指標，這有利于樹立更加科學的政績觀和提高環境政策的重要地位。所以，建立科學有效的績效評價體系是提高水利部門河道治理能力的必然要求，也是響應河道長效治理的根本途徑[8]。

2.2 效益性

(1)生態效益。農村河道作為生態系統重要的載體，能夠維持河流生態平衡及農村環境的可持續發展。這種生態平衡一旦被破壞將產生系統性的后果，對沿河村民生活和農村生態環境造成巨大的影響。其中，治理績效評價是最直接的改善農村河道的方法，其重點表現在農村生態承載力的增強、農村生活質量提升以及農村河道質量提高等方面。

(2)社會與經濟效益。生態效益的增強在很大程度上促進了農村經濟的發展，貫徹實施農村河道治理工程有利于提高河道的排澇、灌溉和防洪功能，從根本上改善沿河居民的生活水平，為實現農村社會穩定及廣大群眾安居樂業提供保障。通過河道治理可以實現水流暢通、河水清澈的目標，將親水平臺或生態綠廊等設施建于河道兩岸，能夠改善人居環境、保護與開發沿河景觀，同時可以建設“民宿”“農家樂”等拉動第三產業發展，改變鄉村新面貌及改善農村經濟條件。因此，對于農村河道的治理有利于加快新農村的建設，為農村社會穩定和經濟持續發展提供動力。同時，河道治理績效評價體系的建立會迫使企業重視環境要素的升級與創新，倒逼企業改進與規整對環境有影響的生產環節，這對改善農村環境和確保治理工程長久效應的發揮極其重要[9]。

總體而言，積極構建與實施河道績效評價，有利于拉動農村產業增長、促進企業升級、改善人居環境及維護河流生態，對恢復河道基本功能、實現城鄉統籌發展和加快新農村建設等具有重要意義。

3 基于平衡積分卡的績效評價

3.1 內在機理

以財務為績效評價依據美國學者提出的平衡計分卡(簡稱BSC)，強調了企業績效評價中非財務指標的作用，并按照不同屬性將戰略目標細分為目標值與可實施的指標，包括學習與成長、內部運行、客戶指標、財務指標4個方面。在公共領域中平衡計分卡能夠整合中短期與戰略目標，對相關公共領域綜合利用社會、環境、文化和關鍵績效評價等指標實現平衡性分析，內在機理如圖1。

圖1 BSC內在機理

3.2 應用優勢

綜合考慮平衡計分卡、關鍵指標和目標管理科學設計績效評價體系，且績效評價的不同階段與這3種體系設計相對應，具體如下：

(1)績效評價的初步組織以目標管理法為主要標志。

(2)關鍵績效指標法在全面績效評價的發展階段成為目標管理的第1階段，并進一步量化各項指標值。

(3)為更有利于長期發展從戰略層面出發，以總體戰略為核心的第1階段平衡記分卡，應合理設置不同部門、各個層次。平衡記分卡、關鍵指標、目標管理反映了績效評價的不同階段，使用時要考慮具體情況合理的組織選擇。目標管理強調了績效評價體系建設的內部控制作用，其根本依據為整體組織目標；關鍵績效指標主要是指發揮關鍵作用的組織績效參數，設計的評價體系不包含與之無關的指標；平衡記分卡是有機結合非財務與財務指標，并強調非財務指標重要作用的戰略框架體系，其指導性、操作性較強，利用定性與定量參數之間的相互關系反映整體績效狀況。

根據以上績效管理工具可知，農村河道治理的關鍵是各地方水利部門，績效體現在財務指標(經濟效益)、非財務指標(社會與經濟)等方面。因此，平衡記分卡是更平衡、更全面的建設河道治理績效評價體系的理論工具。

3.3 評價體系

以各地水利部門為核心，利用平衡記分卡構建績效評價體系，該體系涉及范圍廣、相關利益主體多且指標量化難度高。同時，河道治理屬于一項長期性的攻堅克難工程，如何有效結合短期與長期戰略目標選擇合理的指標非常關鍵。所以，必須遵循以下原則科學構建相關指標體系。

(1)客觀性。該原則是指在為減少人為主觀的判斷客觀有用平衡計分卡，以有效的績效評估工具構建指標體系。平衡計分卡涉及學習與成長、內部流程、客戶、財務等方面指標，指標的選擇應客觀科學的考慮這4方面要求，利用整體思維從不同的利益主體出發分析河道治理情況。

(2)科學性。該原則是指評價體系要包括數值量化指標且能夠反映實質性的內容，有的指標數據能夠直接測控提取，而有的指標無法量化確定，如村民滿意度等。然而，針對此項指標可以利用合適的量化方法加以處理，如設置評分檔次、設計調查問卷等，由村民按照其喜好程度對難以量化的指標進行打分。綜合應用定量與定性指標構建評價體系，能夠進一步提升該體系的科學性和準確性。

(3)適用性。在實踐與理論相結合的基礎上建立河道治理績效評價體系，該體系要符合農村實際情況，如河道功能、污染源、河道結構、河長及水域面積等，并且適用于農村地區。另外，為防止出現指標冗余，要結合研究區實際情況有針對性的收集相關信息，提取有效的數據。本文遵循以上原則，從多個不同角度構建較為系統、完善的績效評價體系，如表1。

表1 基于平衡計分卡的績效評價體系

4 結 語

(1)由各地水利部門完成整個問卷調查及績效考核數據收集等工作，采用百分制以加權平均數對績效考評打分，通過透析各績效目標使其可量化、具體化。根據關鍵指標有機結合后期控制措施與績效指標，將績效評價等級劃分為優秀、良好、合格、不合格4級，相應的評分區間為超過90分、80～90分、60～80分、低于60分。

(2)農村河道作為組成人居環境與生態系統的重要部分，其環境質量與農村經濟發展直接相關，通過研究績效評價體系可為農村河道治理長久效應的發揮、治理方案優化等提供科學指導。