綜合排污許可制度運行的體制基礎(chǔ)及困境研究

王宇楠

廣東省深智咨詢有限公司

1 引言

排污許可管理，是以法律為準繩，針對企業(yè)生產(chǎn)運營期間的環(huán)境污染問題進行管控的有效方法。隨著綠色化發(fā)展理念的進一步落實，排污許可制度的實踐基礎(chǔ)和實施成效受到的關(guān)注度也在進一步提升。為了最大限度地發(fā)揮排污許可的控制和監(jiān)管作用，針對活動實踐困境，給予解決方案，是最可行的操作步驟。

2 綜合排污許可制度運行的體制基礎(chǔ)

綜合排污許可制度，是依據(jù)規(guī)范企事業(yè)單位生產(chǎn)排污行為的基礎(chǔ)性制度，它是國家管理部門對企業(yè)行為活動進行的許可監(jiān)管約束條件[1]。為保障社會資源管理工作得以有序推進，從綜合排污許可制度運行的體制基礎(chǔ)層面給予分析是第一重條件：

（1）數(shù)量到質(zhì)量的變化。綜合排污許可制度實施的最終目的，是能夠徹底改變生產(chǎn)與破壞相互對應(yīng)的局面，將綜合排污許可制度的實施，確定在環(huán)境質(zhì)量問題的改變，是實現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展的條件。

（2）多元化環(huán)境因素的綜合控制。綜合排污許可，并不是針對所有的生產(chǎn)情況進行污染問題處理，大氣、噪聲、土壤等方面，都是管理內(nèi)容。

（3）建立環(huán)環(huán)相扣的制度體制結(jié)構(gòu)。即，從國家到地方，再到具體企業(yè)，均需要有相應(yīng)的監(jiān)管制度。

（4）綜合性防護與控制，需依據(jù)地方環(huán)境基本情況，清晰、有序的推行綜合排污許可制度，以實現(xiàn)因地制宜。

3 綜合排污許可制度運行困境及解決方案

綜合排污許可制度運行困境及解決方案為以下幾點。

3.1 綜合排污許可制度運行困境

3.1.1 縱橫交錯運行缺失

綜合排污許可制度實際推行過程中，現(xiàn)有的環(huán)境管理制度上，各個部分監(jiān)管、實施權(quán)力運用上，存在著明顯的零碎、重復(fù)性較高，導(dǎo)致各個部分的綜合排污許可制度運作連貫性不足[2]。同時，地方、中央改革部分之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整不夠合理，各個部分環(huán)評、監(jiān)測、執(zhí)法活動具體工作實踐內(nèi)容上，存在著各個部分實現(xiàn)條件分析確少科學(xué)性等問題。

3.1.2 許可核發(fā)授權(quán)管理不嚴謹

綜合排污許可制度的核發(fā)管理，是國家依據(jù)區(qū)域建設(shè)的實際需求，實行的靈活化管理方案。它最大限度地適應(yīng)地區(qū)差異性管理需要，但現(xiàn)有的授權(quán)管理內(nèi)容方面，依然存在著諸多問題。

其一，地方政府核發(fā)管理時，往往按照區(qū)域多個行業(yè)發(fā)展的整體狀態(tài)，實行核發(fā)標(biāo)準的確定，由于其實施目標(biāo)是促進地方建設(shè)。出于這一目的標(biāo)，當(dāng)?shù)毓芾聿块T往往采取“寬范圍”的方式進行界定。

其二，綜合排污許可制度核發(fā)管理工作中，市級是制度確定的基本層次。而事實上，在市級以下還有區(qū)級、縣級分支，體育制度核發(fā)管理的最終目標(biāo)確定上，并未給予合理化的調(diào)節(jié)，核發(fā)管理始終無法觸及工作實施最基層，從而也就出現(xiàn)了綜合排污許可制度實施預(yù)期性較差的態(tài)勢。

3.1.3 制度運作監(jiān)管體制缺失

綜合排污許可制度的確定的目的，是以制度為外部約束條件，推進區(qū)域建設(shè)和發(fā)展的同時，達到綠色化建設(shè)的實踐成效。該部分工作具體實踐期間，由于一直運作監(jiān)管體制方面的缺失，也會成為降低綜合排污許可制度實踐品質(zhì)的主要問題。一方面，綜合排污許可制度確定、實施、監(jiān)管三個方面，并將各個部分的實施與前期設(shè)定的指標(biāo)很好的銜接在一起，從而也就出現(xiàn)了實踐導(dǎo)向與制度實施之間相互錯位的狀況。另一方面，綜合排污許可制度現(xiàn)場勘察管理不到位，現(xiàn)場臨時性問題處理不能取得預(yù)期效果。

如果綜合排污許可制度空有核發(fā)實施條件，而缺少具體的落實監(jiān)管條件，其存在的社會價值也不能呈現(xiàn)出來，這也是造成綜合排污許可制度實踐缺失的主要問題點。

3.1.4 制度實時性調(diào)節(jié)缺失

無論綜合排污許可制度內(nèi)容設(shè)定上多么完整，如果具體實施層面不能實現(xiàn)有序性、合理化的調(diào)整，其存在的價值也將無法體現(xiàn)出來。比如，綜合排污許可制度長期停留在二氧化碳指標(biāo)測定、土壤酸堿度判斷、污水中有害物質(zhì)含量的確定等條件之上。后續(xù)進行綜合排污許可制度分析期間，就會出現(xiàn)新污染物質(zhì)監(jiān)管遺漏，局部生產(chǎn)條件安排與時代相互分離的態(tài)勢。如果綜合排污許可制度，長期處于與社會相互脫離的狀態(tài)，后續(xù)實行制度實時性調(diào)節(jié)期間，將出現(xiàn)整體發(fā)展與社會不相適應(yīng)的情況。對于可持續(xù)性發(fā)展的態(tài)勢而言，無疑是一種缺失性的制度調(diào)節(jié)缺失，其工作實施過程，自然也是缺少制度輔助性條件了。

3.2 解決綜合排污許可制度運行困境方法

3.2.1 宏觀雙向調(diào)節(jié)與安排

綜合排污許可制度在當(dāng)前社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)迅速發(fā)展的狀態(tài)下，想要實現(xiàn)協(xié)調(diào)規(guī)范的規(guī)整調(diào)節(jié)，宏觀層面的指導(dǎo)和規(guī)范化分析，是不可缺失的構(gòu)成部分。

從橫向?qū)用娑裕C合排污許可制度的推進，需要做好針對性管理。比如，綜合排污許可制度在地方具體實施期間，需在現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等基礎(chǔ)法律之上，針對綜合排污許可的服務(wù)范圍，實行許可初步檢測、實際檢測、對應(yīng)調(diào)節(jié)等多個部分相互協(xié)調(diào)的污染調(diào)節(jié)策略。即，依據(jù)綜合排污許可制度的具體需求，針對化開展污染許可管理橫向條件的系統(tǒng)化分析，橫向?qū)用婀芾硐盗泄ぷ鞯膶?yīng)安排，是從保障工作實施科學(xué)性性方面給予調(diào)節(jié)。

從縱向?qū)用娑裕C合排污許可制度推行中的問題應(yīng)對，需將國家、地方、企業(yè)等各個層級的制度很好地銜接起來，以確保每一個環(huán)節(jié)的具體落實，均能夠形成垂直化的管理框架，以達到綜合排污許可制度在社會發(fā)展中合理運用的目的。比如，以國家綜合排污許可制度整體標(biāo)準，按照區(qū)域環(huán)境特點，具體細化成地方性條例，最終是化工、輕工業(yè)、食品生產(chǎn)等方面的制度實施。即，從綜合排污許可制度實施的流暢性層面加以探索。

宏觀層面的解讀，更注重從大格局方面進行制度實施情況的分析。縱橫聯(lián)合式的探索，為推進其活動的實施帶來了減少而可靠的實踐向?qū)А?/p>

3.2.2 核發(fā)權(quán)利嚴謹式管理

綜合排污許可制度在當(dāng)前社會發(fā)展和實踐中的運用價值展現(xiàn)出來，在于合理進行核發(fā)權(quán)利方面的科學(xué)化調(diào)節(jié)。

其一，綜合排污許可制度具體實施和推行過程中，注重核發(fā)管理不僅應(yīng)從地區(qū)發(fā)展的層面，尋求制度分析和研究的確定點，還需要從綜合排污許可制度綜合評定系列活動研究的狀態(tài)下，對核發(fā)管理的標(biāo)準可行性進行判定，以達到結(jié)合產(chǎn)業(yè)開發(fā)的具體情況，將綜合排污許可制度的核發(fā)環(huán)節(jié)多方調(diào)整的效果。比如，綜合排污許可工作的實施，要求核發(fā)機關(guān)需要結(jié)合地區(qū)環(huán)境管理的具體情況，以提升綜合排污許可制度實施的可行性。

其二，綜合排污許可制度實施期間，進一步細化關(guān)于制度具體推行的基層等級，將現(xiàn)有的市級核發(fā)，向著區(qū)級、縣級的趨向進行調(diào)整，以實現(xiàn)污染制度多樣化整合的運作形態(tài)。比如，某地區(qū)先按照市級進行綜合排污許可機制核發(fā)管理要求設(shè)定后，再按照地區(qū)、縣級的特點進行對應(yīng)控制，最終實現(xiàn)綜合排污許可制度具體化落實的實施狀態(tài)。

綜合排污許可制度確定和分析過程中，核發(fā)環(huán)節(jié)的要點綜合管控，是確保后續(xù)實施系列工作，得以按照設(shè)定計劃合理推進的條件。

3.2.3 加強制度監(jiān)管控制力度

綜合排污許可制度推進中存在的問題想要徹底地解決的解決掉，應(yīng)從做好制度監(jiān)管實踐內(nèi)容方面給予確定和深入性研究。簡單來說，加強機制管理方面的要點分析，一方面是做好每一個實踐環(huán)節(jié)上的制度監(jiān)管調(diào)控，一方面是有序?qū)嵭芯C合排污許可制度因素的對應(yīng)規(guī)整調(diào)節(jié)。前者更側(cè)重在地區(qū)范圍內(nèi)進行各個部分實踐內(nèi)容方面的結(jié)構(gòu)監(jiān)管，另一方面從現(xiàn)場具體實施管控期間，工作人員能夠按照實際生產(chǎn)和生活需要，做好問題防控方面的對應(yīng)調(diào)節(jié)。

某地區(qū)進行綜合排污許可制度具體實施期間，為了將該部分活動很好的銜接在一起，技術(shù)人員所給予的工作實施要點可概括為：（1）在現(xiàn)有的國家綜合排污許可制度，國家審核、地區(qū)管理、針對不同領(lǐng)域進行審核管理等具體的服務(wù)內(nèi)容之上，做好每一個部分工作銜接點的定位，并對應(yīng)實行管理因素條件方面的有序化規(guī)制與安排。（2）依據(jù)大氣、水源、土壤等方面的具體需要，開展現(xiàn)場具體實施情況的綜合性評定，為具體問題的應(yīng)對和解決帶來最直觀的策略輔助。（3）綜合排污許可制度監(jiān)管工作的實施，在于從制度實施的具體活動開始，形成線上監(jiān)管與線下監(jiān)管相互聯(lián)結(jié)體系，以實現(xiàn)綜合排污許可管控制度，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N可實現(xiàn)性方案。

綜合排污許可制度執(zhí)行監(jiān)管工作的合理實施，在于有序開展實踐要素的規(guī)整。一方面是為了適應(yīng)現(xiàn)有的制度實踐條件，一方面是為了實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的不斷性調(diào)整，注重實踐監(jiān)管品質(zhì)和條件之間的協(xié)調(diào)并進，這是工作實踐推進的方案。

3.2.4 制度實施與時代發(fā)展相互承接

綜合排污許可制度，作為科學(xué)、協(xié)調(diào)化的實踐手段，綜合排污許可制度實踐和調(diào)節(jié)方面的分析，也應(yīng)極為重視在制度實施和控制方面的探索方法。其中不僅包括現(xiàn)有綜合排污許可制度層級化管理條件，還包括各類排污管理中的新指標(biāo)。比如，寄生病菌數(shù)量等，結(jié)合社會發(fā)展的基本情況，適當(dāng)?shù)剡M行綜合排污許可制各個部分的時代化組合，這些都是協(xié)調(diào)合理的機制調(diào)節(jié)方法。

為了解決綜合排污許可制度具體實施中的問題，科學(xué)進行運行制度層面的規(guī)整調(diào)節(jié)。本次工作具體實施層面的要點可概括為：（1）在傳統(tǒng)的綜合排污許可制度分析指標(biāo)的狀態(tài)下，對每一個部分進行情況樹立與整合。其中包括現(xiàn)有管理制度中的規(guī)整條件、條件的綜合評定的依據(jù)等。（2）從新時期綜合排污許社會生活環(huán)境初發(fā)，對其中所蘊含的條件進行填充，以實現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)資源整合的情況下，不斷實行綜合排污許可管理條件的調(diào)節(jié)。（3）從綜合排污許可制度實施主體--人的視角尋求問題解決的方案。一方面是在理論認知層面尋求問題處理方法，一方面是從綜合排污許可制度具體實施部分給予對應(yīng)調(diào)整。（4）綜合排污許可制度在具體實施過程中，也要求制度實施人員在各項工作具體展開時，總結(jié)其中存在的不足，在后續(xù)制度反饋革新時給予調(diào)節(jié)。

綜合排污許可制度全面化調(diào)整和最優(yōu)化處理時，注重各項制度實施成效和銜接點，進行多重化管理影響因素的對應(yīng)完善，不僅確保了各項制度于綜合排污許可實際運用之間的相互吻合，還能夠推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

4 結(jié)論

綜上所述，綜合排污許可制度運行的體制基礎(chǔ)及困境研究，是資源管理體制實踐中不斷調(diào)節(jié)的理論歸納。在此基礎(chǔ)上，本文通過宏觀雙向調(diào)節(jié)與安排、核發(fā)權(quán)利嚴謹式管理、加強制度監(jiān)管控制力度、制度實施與時代發(fā)展相互承接等方面，分析綜合排污許可制度運行調(diào)節(jié)要點。因此，文章研究結(jié)果，為社會結(jié)構(gòu)規(guī)整與優(yōu)化提供了新視角。