中江縣農村集體林權制度改革存在的問題及對策

陳亨好，龔述豪，鄭 強，喻曉鋼，石硯磎

（1.中江縣凱江鎮人民政府，四川 德陽618100；2.中江縣龍臺鎮人民政府，四川 德陽618101；3.德陽市杰陽農產品貿易有限公司，四川 德陽618000）

0 引言

農村集體林權制度改革是解決“三農”問題的重要實踐，是農村集體生產資料的再分配，是林業生產關系的一次重大調整，關系到農村社會的發展和穩定，是一項十分復雜的系統工程，是一件造福農民、發展林業的大事、好事、實事。2008年，我國開始在全國范圍內實施集體林權制度改革，受到各方的支持和貫徹，促進了傳統林業向現代化林業轉變，使林業的發展得到進一步提升和解放[1]。

中江縣根據四川省和德陽市的統一部署，按照中江縣人民政府《關于推進我縣集體林權制度改革的意見》要求，開展以“明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權”為主要內容的集體林產權制度改革。截至2020年底，中江縣應實施集體林權改革面積40 800 hm2，完成集體林權改革面積38 867 hm2，占應實施集體林權改革面積的95.3%；已明晰集體林產權面積38 867 hm2，占應明晰集體林產權面積的95.3%；完成集體林權登記面積38 867 hm2，占應登記集體林權面積的95.3%；全縣應發證戶數268 359戶，實際發放林權證264 366戶，占應發證戶數的98.5%。集體林權制度改革的開展得到了廣大農民群眾的衷心擁護，實現了“還山于民、還利于民、聚力于民”和“資源增長、農民增收、社會增效”的良好局面，為促進形成農民受益、經營放活、流轉規范、林區穩定的大好局面打下了良好的基礎。

中江縣集體林權制度改革雖取得了一定成效，但也還存在林木采伐管理不完善、集體林權流轉不順暢、生態公益林補償缺失、林改檔案資料不完善等問題亟待解決。本研究著重分析了中江縣集體林權制度改革存在的問題，并提出相應的解決措施及建議，希望對中江縣政府制定進一步加快中江縣集體林權制度改革的政策有所啟迪。

1 中江縣農村集體林權制度改革情況

中江縣集體林權制度改革在各級黨委、政府的關心支持下，在全縣各級部門和林區農民群眾的共同努力下，取得了一定的成效。

1.1 領導高度重視，分級明確責任

中江縣開展集體林權制度改革以來，得到了各級領導的重視，成立了以縣長為組長、分管縣長為副組長、相關部門主要負責人為成員的“中江縣集體林權制度改革領導小組”，抽調業務骨干組建了中江縣集體林權制度改革辦公室，負責全縣集體林權制度改革工作。各鄉（鎮）也成立了相應的機構，落實了專人負責集體林權制度改革工作，各村組建了集體林權制度改革工作組，具體負責本村集體林權制度改革各項工作，全縣共成立集體林權制度改革辦公室45個，組建工作組762個，落實經費238.88萬元。為了完成集體林權制度改革，縣政府與各鄉（鎮）簽訂了工作目標責任書，鄉（鎮）與村簽訂了目標責任制。堅持把“縣、鄉、村三級齊抓共管”的領導責任機制貫穿于集體林權制度改革全過程，形成上下聯動、全民配合抓集體林權制度改革的局面，為中江縣集體林權制度改革的順利開展奠定了堅實的組織領導基礎和群眾基礎[2]。

1.2 認真規范操作，確保林改質量

中江縣在集體林權制度改革過程中，嚴格按照《農村土地承包法》《村民組織法》《四川省林權勘界登記操作辦法》等政策法規，嚴格依法依規操作。一是堅持林業“三定”時期劃定的自留山政策不變，穩定山林權屬；二是在調查摸底的基礎上，制定鄉（鎮）、村集體林權制度改革實施方案，并經2/3以上村民會議或村民代表會議公開表決討論通過，并有翔實的會議記錄，落實了經營主體，明確了利益分配，簽訂了統一的規范合同；三是堅持公開、公平、公正的原則，對林權申請登記進行了張榜公示，無異議的進行勘驗登記錄入，有異議的待爭議調處后進行勘驗登記。

1.3 明晰山林權屬，確保群眾利益

中江縣在集體林權制度改革過程中，本著明晰山林權屬、確保群眾利益的原則，深入現地進行外業勘驗登記，由各村集體林權制度改革工作組逐戶逐塊明晰產權，會同權利人及相關權利人到現場核實山林權屬、面積、四至界線及勾繪宗地示意圖，做到圖、表、地一致，文字表述準確規范，并登記造冊。通過集體林權制度改革，中江縣農村實現了“林有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目的，農民群眾愛林、護林的積極性空前高漲，采取多種方式積極管護承包到戶的森林，盜伐毀林和森林火災等老大難問題得到根本解決。

1.4 開展森林保險，抵御自然災害

開展森林保險是深化農村集體林權配套改革的重要舉措。中江縣開展農村集體林權制度改革后，集體林分林分山到戶，森林經營規模降低，風險加大。為了加大抵御自然災害的防御能力，中江縣政府積極推進政策性森林保險。在推進森林保險的過程中，中江縣農村集體林區遵循政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，落實森林保險保費補貼措施，將森林保險納入農業保險統籌安排，引導保險公司、林業企業、農民群眾積極參與森林保險，提高林業企業和農戶抵御自然災害的能力。中江縣自2012年開始積極推進森林保險試點工作，2012年，對9 298.87 hm2農村集體公益林進行了森林保險；2013年，又對41 367.6 hm2農村商品林全部進行了森林保險。中江縣在實施森林保險的過程中，還對森林意外事故引起的損失進行了理賠。2014年，中江縣人民保險公司先后對中江縣南山鎮嚴家灣村、合興鄉尖寨村發生的兩起森林火險進行了理賠，共賠付森林火災損失8 000元。

1.5 積極調處糾紛，維護農村穩定

林權糾紛的調處關系到農村社會的穩定，關系到農村經濟的發展，關系到農村集體林權制度改革的進程。中江縣黨委、政府在農村集體林權制度改革過程中，高度重視林權糾紛調處工作，中江縣集體林權制度改革辦公室還設立了林權糾紛調處工作組，充分依靠群眾，尊重歷史、立足現實，依法依規調處山林權屬糾紛。各鄉（鎮）也紛紛建立了林權糾紛調處責任制，做到了戶與戶糾紛不出村，村與村糾紛不出鄉，農民群眾對林權糾紛調處工作十分滿意。2014年上半年，中江縣集體林權制度改革辦公室僅接待來訪農民群眾3起，林權糾紛調解達成協議5起，林權糾紛調處率達100%，有效維護了農村社會的穩定和推進了中江縣農村集體林權制度改革工作的開展。

2 中江縣農村集體林權制度改革存在的問題

中江縣集體林權制度改革雖然取得了一定成就，但也還存在林木采伐管理不完善、集體林權流轉不順暢、生態公益林補償缺失、林改檔案資料不完善等問題，嚴重地挫傷了農民群眾發展林業的積極性，影響了中江縣林業產業的發展。

2.1 林木采伐管理不健全

中江縣開展集體林權制度改革以來，林木采伐管理出現了一定的問題，林木采伐管理不健全。按照四川省規定的森林采伐要求，林木采伐指標要分配落實到戶；鑒于中江縣開展農村集體林權制度改革后，具體分配到農戶的林地面積小且分散，加之外出務工人員多，無法將采伐指標落實到戶，目前只能將采伐指標落實到鄉（鎮）。這不利于農民群眾更新采伐林木，屬于“守著金山還受窮”，對鞏固農村集體林權制度改革成果十分不利。

2.2 集體林權流轉不順暢

在集體林權制度改革過程中，中江縣農村集體林地、林木90%以上已劃為自留山或責任山，由于農民群眾傳統的平均主義思想，農民群眾承包的林地分散且戶平均面積小，林業產權十分分散。自中江縣開展農村集體林權制度改革以來，中江縣農村的集體林權流轉很少，不利于森林的保護和林地的經營，也不利于林地的相對規模的開發和林業結構的調整，形成不了集體林規模效益。

2.3 生態公益林補償缺失

中江縣農村集體林多為生態林，主要是1985年“川中綠化”工程中營造的生態柏樹林和退耕還林工程中營造的生態公益林，占中江縣集體林面積的85%。中江縣進行集體林權制度改革后，集體林分散承包給農民群眾經營管理，但是按照國家生態林管理有關規定，生態林不能作為商品林砍伐，只能進行適度的撫育間伐。國家對此制定了相應的生態公益林管護補償辦法，但補償費用偏低，0.067 hm2（1畝）僅15元/年。由于中江縣農村集體林由農民群眾分散承包，生態公益林補償統計工作滯后。自2011年開始，中江縣僅對全縣9 298.87 hm2集體公益林進行生態效益補償，占全縣農村集體公益林40 800 hm2的22.8%，很多農民群眾無法領取生態公益林補償費，這嚴重地影響了農民群眾管護經營集體林的積極性。

2.4 林改檔案資料不完善

在農村集體林權制度改革過程中，為了明晰產權、包林到戶，中江縣農村集體林權制度改革辦公室組織人員深入現地進行外業勘驗登記，分村逐戶逐塊明晰產權，會同權利人及相關權利人到現場核實山林權屬、面積和四至界線及勾繪宗地示意圖，并登記造冊。但是，由于中江縣幅員面積大，山林分散，村干部填寫勘驗表手書不規范，導致錄入錯誤，出現了名字中有錯字或別字的現象；加上外出務工人員多，漏登、錯登現象極為嚴重，林權改革檔案資料極不完善，需要補充完善[3]。

3 中江縣農村集體林權制度改革的對策建議

農村集體林權制度改革觸及林地制度的深層體制問題，因而對于廣大農民群眾來說，它具有類似當年農村聯產承包責任制的重大歷史意義。只有通過農村集體林權制度改革，才能有效地保護和利用好農村現有森林資源，加快中江縣林業建設的步伐。

3.1 改革林木采伐流通管理制度

完善基層林業管理體制，改革林木采伐流通管理制度，賦予林權所有者更充分的經營處置權，實行采伐限額總控制制度，確保森林資源長大于消。放活商品林特別是人工商品林經營，非林業用地林木不納入采伐限額管理。完善采伐限額分配辦法，簡化采伐審批程序，推行采伐公示制度，嚴格控制公益林采伐，合理控制采伐方式和強度。

3.2 建立農村集體林權流轉制度

加強農村集體林林權流轉政策宣傳，建立健全農村集體林流轉制度，指導規范農村集體林林權流轉行為。在不改變林地集體所有制性質、林地用途，不損害農民林地承包權的前提下，農民群眾可依法自愿有償流轉林地承包經營權和林木所有權，可以轉包、出租、轉讓、互換、入股，也可以作為出資、合作的條件。嚴格控制生態公益林的流轉，確保生態公益林的性質不變和區域穩定。同時，還可以將農村集體林權在農村產權交易平臺掛牌交易[4]。

3.3 健全生態公益林的補償制度

進一步完善集體生態公益林的補償制度，多渠道籌集集體公益林森林生態效益補償基金。要實施多元化的政府補償方式。各級政府要更新補償觀念，不能只是一味地對生態公益林經管者進行資金補助，還要對生態公益林保護地經濟發展模式的轉變、農民群眾再就業等問題進行解決。政府可以發揮其在政策、組織方面的優勢，通過資金、物資、技術等多種手段進行補償，鼓勵地方轉變經濟發展方向，增加就業崗位，降低因為保護生態公益林給地方經濟發展帶來的影響，從而減輕地方財政對中央財政的依賴程度。

3.4 完善集體林改革的檔案資料

要強化和完善農村集體林林權改革檔案管理，建立縣、鄉（鎮）、村三級聯動的檔案監管體系。一是強化縣級部門的復合式監督?？h林業局要先對材料的齊全完整情況進行檢查驗收，縣檔案局要對檔案進行安全保護，若林改檔案丟失或損毀，要依法進行查處，實行二者有機結合，強化對林改檔案的監督管理。二是深化鄉（鎮）林改資料檔案的管理。在強化上級監管的同時，要重點深化鄉（鎮）林業站的監管職能。三是強化村民監督。為防止林權檔案管理“上邊熱下邊冷”的問題，要充分借助村級民主決策、民主管理以及“一事一議”制度監管林權檔案。