依法依規引導低效產能有序退出防止“一刀切”“運動式減碳”的錯誤傾向

中國建筑材料聯合會

近期，國務院印發了《2030 年前碳達峰行動方案》（國發〔2021〕23號），明確指出要“深入挖潛存量項目，加快淘汰落后產能，通過改造升級挖掘節能減排潛力”，堅決遏制“兩高”項目盲目發展；國家發展改革委等五部門印發了《關于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》（發改產業〔2021〕1464號），并配套發布《冶金、建材重點行業嚴格能效約束推動節能降碳行動方案（2021-2025年）》，強調要“引導低效產能有序退出”。

為全面貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，建筑材料行業廣大企業正結合自身發展實際，采取多種措施，深挖節能減污降碳潛力，著力推進行業綠色低碳安全高質量發展。但與此同時，圍繞水泥行業低效產能有序退出問題，在一些地方出現了不依據國家相關政策、法規、標準要求，將低效產能與小規模生產線簡單等同的錯誤傾向，認為低效產能就是小規模生產線、生產規模小就必然導致低效產能，甚至提出要以規模大小劃線，采取“一刀切”的方式，淘汰日產2500噸及以下水泥熟料生產線。這種錯誤工作思維和方式實際上就是“運動式減碳”的具體表現，如不加以正確引導，將影響國家“雙碳”戰略的正確有效實施，誤導行業企業行為。

有效開展淘汰落后產能工作，推動建材行業盡快實現“雙碳”目標，必須充分認識我國的社會治理和行政治理環境變化，客觀分析我國水泥企業、水泥熟料生產線實際運行情況，綜合考慮如何充分發揮水泥行業在社會經濟循環中的“凈化器”作用，正確引導并促進行業節能減污降碳。

第一，要依法依規，利用綜合標準，淘汰落后產能。2019年2 月25 日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議講話時指出，“要用法治來規范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，通過市場化手段，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系”。在《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發〔2010〕7號）、《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41 號）等相關文件中均強調、明確了以市場化手段為主的工作思路。工信部等十六部委聯合印發的《關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》（工信部聯產業〔2017〕30 號）中則更加具體地提出，要“實現工作方式由主要依靠行政手段，向綜合運用法律法規、經濟手段和必要的行政手段轉變；實現界定標準由主要依靠裝備規模、工藝技術標準，向能耗、環保、質量、安全、技術等綜合標準轉變；建立市場化、法治化、常態化的工作推進機制。”

因此，以標準、法規為界定，充分發揮市場作用，綜合利用能耗、環保、質量、安全、技術等手段，實現市場化、法治化淘汰落后產能工作機制應作為開展淘汰落后產能工作的重要原則。

第二，不應將小規模生產線與落后產能簡單劃等號。雖然總體上看，水泥窯的大型化發展有利于發揮規模化優勢，降低單位產品平均能耗、物耗水平。目前我國日產2500 噸及以下規模水泥熟料生產線占總產能28%，其中確有部分生產線不能夠達到能耗、環保等標準先進準入值。雖然總體上看，水泥窯裝備成套的大型化發展有利于發揮規模化優勢，降低單位產品平均能耗、料耗水平，但我國很多日產2500噸及以下的生產線，通過技術改造和管理提升，各方面指標都不差于大規模生產線。如，進入2020年工信部、市場監管總局聯合組織開展的全國重點用能行業能效“領跑者”名單中的28家水泥企業中，就有5家擁有2500噸/天及以下規模水泥熟料生產線，而一些相對規模較大的生產線并未列入。因此，單純用規模大小作為劃分落后產能的依據，其理由是不充分的。

從技術角度來看，生產線能效水平與窯線規模也沒有必然關系。按照當前水泥熟料生產工藝分析，水泥熟料生成熱耗是化學反應所必須的；窯頭窯尾廢氣以及產成品帶走的熱量，回轉窯、冷卻機、預熱器、分解爐和三次風管等散熱造成的熱量損耗，主要與設備、技術及管理水平密切相關，生產線規模大小并不是決定因素。提高余熱利用、原燃料替代等技術水平，提升生產管理能力均有助于提高能源利用效率，降低單位產品能耗。

第三，應按照水泥產品的“碳足跡”全流程來考量并重視發揮小規模生產線的作用。充分利用現有的水泥窯，消納周邊城鎮固廢和協同處置特性，因地制宜，將水泥企業作為城市的功能性標配，發揮“城市凈化器”作用，減少固危廢項目的重復投資，是降低行業能耗和碳排放水平的重要路徑。一般情況下，水泥市場消費量和固體廢物產生量都是取決于當地人口規模和經濟社會發展水平。從當前我國資源循環利用體系現狀以及生活垃圾產生量等情況來看，小規模水泥熟料生產線更容易與各地綠色生態城市建設相匹配，更能有效發揮環保和“城市凈化器”作用。同時應考慮到，水泥產品市場銷售經濟半徑小，生產線規模可根據原材料資源分布、運輸消耗、市場容量等確定。

第四，以規模大小作為淘汰的依據將影響建材行業參與“一帶一路”建設和建材企業、技術、裝備“走出去”。我國水泥企業已在國外成功投資建設了一批適合國外當地市場需求、采用了國內最先進技術裝備的小規模生產線，成為建材行業“一帶一路”和“走出去”發展的成功案例。若僅以規模大小來衡量技術先進性，甚至將小規模生產線定義為落后產能、低效產能，不僅會在國際上授人以柄，也將嚴重影響、制約類似規模的先進生產工藝和技術、裝備開展國際產能合作，對我國建材行業參與“一帶一路”建設和建材企業、技術、裝備“走出去”形成自我束縛。

第五，小規模生產線在促進綠能、零碳示范項目的建設、應用、推廣方面有其獨特優勢。中共中央國務院在《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出，要實施可再生能源替代行動，優先推動風能、太陽能就地就近開發利用。水泥小規模生產線的合理分布有助于促進相關企業在風能、太陽能等綠能豐富地區開展“全綠能”、“零碳”等中小“碳中和”示范項目的探索、實踐和建設，有利于從需求側角度推動分布式綠能的推廣、應用。

因此，我們要堅決貫徹落實黨中央、國務院以及有關部委關于節能降碳工作部署，一方面加大工作力度，堅定不移地引導低效產能有序退出。另一方面，在制定水泥行業淘汰落后產能相關政策時，要有的放矢，有效施策，既充分考慮行業發展的特點、實際，更要以法律法規標準為準繩，堅持運用法治化、市場化等綜合手段開展淘汰落后產能工作，確保節能減污降碳的政策措施達到最優效果和預期目的。即便依法依規按照《節能降碳行動方案》等現有法規、標準、政策，許多小規模生產線最終被淘汰，也是利用綜合標準依法依規實施的結果，既不能本末倒置，以規模大小劃線，采取“一刀切”“運動式減碳”等錯誤導向、做法，也不能保護落后的低效產能生產線，否則將影響國家“雙碳”戰略、“一帶一路”倡議的有效推進和實施成效。