關于安徽省退耕還林工程中出現的問題和對策探討

李娜娜

（安徽省林業調查規劃院，安徽 合肥 230001）

隨著首輪退耕還林國家政策性補助陸續到期，為了進一步的了解安徽省退耕還林取得的成效和存在的問題，積極穩妥推進全省退耕還林工作，安徽省林業局通過組織調研了解全省各地退耕還林和林木現有情況、退耕還林檔案資料和資金發放情況。此次調研主要采用座談會、實地考察和查閱相關檔案資料等方式，同相關市、縣（區）、鄉（鎮）退耕還林管理人員和業務技術人員、退耕還林農戶開展座談交流會，到林業局檔案室、鄉（鎮）林業站、縣檔案館等地查閱相關檔案資料，到退耕還林地現場了解退耕還林保存情況以及與相關工作人員交流等方法了解退耕還林的情況。

1 安徽省退耕還林工程概況

安徽省自2002年被列入全國退耕還林工程建設范圍后，共完成退耕還林建設任務66.13萬公頃，其中退耕地造林22.2 萬公頃。共涉及全省16 個市共84個縣（市、區），涉及農戶大概有248萬戶，直接受益的農村人口達992萬人，退耕農戶74萬戶、220萬人，享受的中央財政補貼達120.03 億元。從經濟效益上來說不僅有來自財政的直接補貼，新建的經濟林、竹林、生態風景林等產生了巨大的經濟效益，農民也通過發展第三產業跟著富起來了；從生態效益來說，退耕還林工程的實施大力改善了安徽省的生態環境，增加了森林面積、提高了森林覆蓋率；從社會效益來說，退耕還林工程及其后續產業帶動了農民脫貧致富，促進社會可持續的發展。

2 退耕還林工程保存和鞏固的主要問題

通過對安徽省退耕還林情況現狀的調研、檔案資料的分析和基層工作人員交流，總結出退耕還林工程保存和鞏固主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 部分退耕還林地用途和林木權屬不明晰

在此次調查中將森林資源管理一張圖上的退耕還林圖層和基本農田圖層進行聯合疊加分析，發現森林資源管理一張圖中退耕還林面積為20.73萬公頃而全省退耕還林面積為22.2萬公頃，退耕還林落在基本農田里的面積為4.27萬公頃，說明存在林地與耕地重疊的情況。這部分土地在進行退耕還林建設以后未及時地進行土地用途的變更，雖然已經完成了植樹造林，使用性質已經發生改變，但是由于多種原因，未核發林權證，權屬不清晰，很難做到“退得下、還得上、穩得住、不反彈、能致富”及可持續的發展目標。

2.2 現有退耕還林地保存困難

一是現有林木無收益。退耕還林栽植樹種多為楊樹，基本已達成熟期，但目前木材價格低，現有林經濟效益不明顯或者無收益。若是進行樹種調整開展更新造林又受到采伐限額限制。二是租地造林大戶造林難維系。退耕還林補助到期后，農戶繼續要求支付承包費，部分造林大戶又難有收益，導致上訪事件多發。三是栽植楊樹受抵觸。平原地區退耕還林以楊樹為主，楊絮危害大，影響群眾生活，飛絮季節火災多發，群眾抵觸情緒大。以上種種因素導致退耕地保存難，甚至部分面積已損失。四是2020年前后政府補助到期，退耕農戶的收入出現了“斷崖式”下降，退耕農戶很可能出現復耕的現象，而政府的約束手段也僅僅只有一紙合同。

2.3 樹種單一，部分株行距過密，樹木生長不良

安徽省大部分地區屬于平原地區，在樹種選擇時多數選擇了楊樹，楊樹等速生樹種雖然達成熟年齡，但由于栽植過密過純，部分楊樹生長不良，胸徑只有10 cm左右，被當地老百姓稱為“小老樹”，難以產生應有的經濟和生態效益，急需進行樹種的更新。

2.4 財政補助政策無明顯優勢

在退耕還林的初期，進行農作物種植不僅要上交農業稅，糧食的價格也比較低，而退耕還林不僅有中央補助還有當地政府組織培訓后續收入保障，農戶積極響應。后期隨著農業稅的取消，補助的提升，木材價格的低迷，耕地種糧每年不僅有兩季農作物收益，還能拿到糧補1 275 元/hm2，即便是出租土地每年也可獲得大約15 000 元/hm2的租金，而在城區周圍的土地租金更是水漲船高，農戶在思想上產生了明顯的落差感。

2.5 部分退耕還林地已經遭到損毀

2020年前后，隨著各地退耕還林政策補助陸續到期，農民復耕意愿越來越強烈。一是涉農涉林收益差距較大。特別是在平原地區，退耕地原本就是農田，部分退耕地三調中被區劃為基本農田，復耕用于土地流轉或用于農業生產的收益明顯高于林業生產收益，導致部分退耕地缺失。二是工程征占用難以恢復。退耕還林地征占用后，異地恢復的群眾不愿接受，部分經審批占用的林地在異地恢復上難以落實到位，導致退耕還林異地調整長期處于空轉情形，市轄區尤其明顯。三是退耕還林林地被侵占。林木老化，自然死亡后，當地政府組織實施土地整治項目，造成部分林地已缺失。

2.6 林業機構改革導致管理不暢

機構改革中多數縣級林業局被合并，林業管理和技術人員變動較大，特別是基層鄉鎮林業站，原有專業技術人員被調離，致使部分鄉鎮沒有專業技術人員，加之機構合并、辦公室搬遷、人員退休調離等原因導致有些原始資料缺失。森林公安轉隸后，林業部門對退耕還林亂砍濫伐和毀林復墾的管理手段不足，打擊力度不夠，林地管護難度大。

2.7 管理方法傳統，難以有效的保存和管理

安徽省退耕還林部分小班分散，而絕大部分的地方林業部門仍在使用老的地形圖和圖紙，先期參加退耕還林工程工作的人員一旦離崗，很多小班難以確認和保存。

3 對退耕還林工程現行問題的對策與建議

3.1 加強土地用途變更和確權登記工作

根據《退耕還林條例》第五章第四十七條的規定，“退耕土地還林后，由縣級以上人民政府依照森林法、草原法的有關規定發放林（草）權屬證書，確認所有權和使用權，并依法辦理土地變更登記手續。土地承包經營合同應當做相應調整。”[1]這是保證退耕還林地正常經營和管理的基本手段和合法途徑，基層管理部門應增強服務意識、加強宣傳，必要時開放便捷通道、主動上門服務、增加必要的考核機制，及時進行土地用途的變更和登記明晰退耕還林地的權屬。

3.2 優化完善財政補助政策

由財政部、國家林業和草原局于2020年4月24日印發實施的《林業草原生態保護恢復資金管理辦法》，完善了退耕還林政策補助，制定了新一輪補助標準和補助規模。為保障退耕還林農戶的利益，鞏固退耕還林成果，順利開展下一輪的退耕還林[2]。在中央總財政不變的情況下，根據安徽省各地的生態地位、經濟發展水平以及預期效益等情況，優化各項補助政策，并統籌用好現有的其他政策，提升退耕還林的經濟效益、合理進行撫育、開展后續產業等，破除直接補貼的壁壘，不僅授之以魚更授之以漁，充分調動農民積極性，保證退耕還林地的后續發展。同時，對于一些林業大戶給予一定政策傾斜、技術支撐、必要的貸款支持等，帶動農戶建立合理的利益共同體。

3.3 統一規劃、統籌協調

安徽省退耕還林工程涉及的范圍相對較廣，仍然還有部分退耕地塊散、小、亂，加上對退耕還林地缺乏有效的監管機制，造成退耕還林在到期后，小面積的退耕還林逐漸消失。還有部分退耕還林在農耕地中間，對周邊群眾農作物生長有影響，群眾反映強烈。對于此類難以穩定保存的點狀、處于基本農田之間的退耕還林地，可以采用統一規劃、統籌協調，調出補進的辦法來解決。

3.4 完善法規政策、加強監督管理

對于部分損毀地塊分情況區別處理，退耕還林地尚在，但是林木遭到損毀的，可根據需要作為宜林地開展造林綠化；對于被征占用的退耕還林地，應異地調整重新實施退耕還林。將退耕還林地全面納入林地保護管理范疇，落實到縣級林業保護利用規劃和森林資源“一張圖”上，嚴格依法加強管理；深入開展林業法制宣傳教育，加大林業執法力度，嚴肅查處違法破壞退耕林地和林木的行為。

3.5 調整樹種結構、分類經營增加收益

將生態區位重要的重點區域劃為生態林，要選擇生長快、郁閉早、根系發達、涵養水源能力持久、水土保持能力強、生態效益顯著生態林樹種，并且要與山區農村扶貧開發、美麗鄉村建設、農村經濟結構調整相結合，如樸樹、櫸樹、榆樹、杜仲、香椿、石楠、桂花、紫薇、冬青等鄉土樹種[3]。將不會對生態環境造成影響的非重點區域且立地條件較好的林地劃為經濟林，種植適合當地條件的樹種，如薄殼山核桃、油茶、桃等，同時結合林下經濟，多方位產業發展，來增加農戶的收益。

3.6 加大森林撫育經營力度、推進造林更新

對于退耕還林的管理工作應落實到小班，根據不同地域、不同樹種的生長狀況，對其進行整形修剪、間伐、病蟲害防治等措施以提高林分質量、促進林木生長，同時也能適當增加收益。同時，結合不同地域情況，逐步地開展更新造林，采取補植、更新、改造等方式，種植適地適樹的經濟樹種。

3.7 明確管理機構，更新管理辦法

明確退耕還林具體管理機構，穩定管理隊伍，做好工作內容的相互銜接，保障檔案管理清晰。利用衛星影像、GIS 技術結合現有的安徽省林業一張圖，將傳統的紙質圖紙電子化，做到及時、準確、全面的了解安徽省退耕還林的現狀、更好的管理和鞏固退耕還林成果。