農村閑置宅基地盤活利用研究

喻小倩

（重慶財經學院，重慶市 401320）

0 引言

農村閑置宅基地是當前我國農村集體建設用地的重要組成部分，是農民生活的基本物質材料和重要資產，是促進農村經濟發展的重要資源。但是，目前有大量的農村宅基地被迫閑置，土地和自然資源被嚴重浪費。據統計，我國目前約有1 333萬hm2的農村宅基地，其中大約有三分之一是閑置的。隨著當前我國城鎮化速度不斷加快和生活條件的不斷改善，未來將會有更多人從農村搬到城市，農村地區將出現更多閑置的房屋。因此，如何有效盤活和合理保護大量閑置的農村宅基地，提高對現有農村土地的綜合利用率，充分發揮農村住房和農民在農村鄉鎮經濟振興發展過程建設中的主體作用，已經逐漸成為了黨和國家一個高度重視的戰略課題。

1 我國農村宅基地閑置原因分析

1.1 城鎮化速度的加快，農村人口不斷外流

隨著我國經濟和社會城市化的迅猛發展，越來越多的農村勞動力開始進城以便尋找更好的工作。隨著收入的增加，他們也開始了追求更加高品質的生活。有些農民在城市購買了房屋，并且享受先進的城市基礎配套設施，諸如教育醫療等。基本上，這些村民很少會返回農村，但是，由于城鄉二元制度的存在，他們非常擔心無法獲取和城鎮居民一樣的社會保障和生活福利，遂將自己在農村建立的宅基地作為自己生活的最后保障。這樣就造成了農民即使在農村的宅基地被閑置，也根本不愿意退回到集體。此外，由于對流動人口的嚴重影響，外出打工的當地村民往往都會在重要的假期和農忙時間返回自己的家鄉，農村的宅基地也就出現了一些季節性閑置的現象。

1.2 農村宅基地流轉管理制度不健全

由于農村住宅屬于個人私有，農民有權利自由對房屋就行流轉處置，但是建設房屋的宅基地卻屬于全民集體所有，這就可能會造成私有房產與集體土地之間的間接分離，進而也就使得宅基地上的房屋所有權也就變得無法直接進行轉移或者變現。此外，當農民抵押自己所有的房屋時，由于宅基地和房屋之間的一種不可分割使用關系，所以他的宅基地也被變相抵押。

因為宅基地的變現存在著巨大的風險，農民們不敢輕易進行抵押，宅基地就被迫閑置。盡管一些地方正在嘗試著讓當地的農民能夠擁有到更多的公共財產權，保護好農民的合法權益，并且還選擇了一些試點來穩步推進宅基地的抵押和房屋抵押或轉讓，但這些目前還沒有完全得到相關法律的明確認可，宅基地流通仍然會受到很大的限制。

1.3 閑置和利用率低下的宅基地數量巨大，并且沒有有效的退出機制

隨著城市化進程的加快，許多農村勞動力涌入城市，大量農村人口隨之遷移到城市，導致大量農村房屋和宅基地長期閑置。如何有效利用閑置的宅基地，那將是一塊巨大的土地財富。由于大量超標和閑置的宅基地缺乏有效的退出補償機制，而我國現行法律也缺乏對宅基地收回程序和補償標準的規定，導致宅基地退出的實際可操作性差，更缺乏引導農民主動退出宅基地的有效機制。另外，由于歷史的原因，各地農村宅基地違法用地現象較普遍，比如“少批多占”、“未批先建”等現象屢禁不止。從當前的客觀現實來看，我國的農村宅基地退出問題仍處于“無法可依”的狀態。因此，在宅基地退出過程中，無法通過法律保護農民的合法權益不受侵害。

1.4 對宅基地的審批與監管措施不嚴

農村宅基地通常需經過村，鎮和縣各級政府的審查與批準。但是，由于鄉鎮村莊人口數量眾多，審批和登記的工作量大，基層人員人力不足，因此審批權大部分賦予了村委會。一方面，由于受到了大市場供求關系的雙重影響，導致一些地方政府部門為了招商引資而競相下調集體經營性建設用地的價格，造成“一元價”、“零地價”的尷尬現象。其次，流通市場上缺少中介服務機構，主要是通過各個村委員會進行協商、組織、談判。村委會既是“裁判員”又是“運動員”，不能促使市場上的中介組織充分發揮自己的作用，喪失了自己應有的媒介力量和效率，影響了正常的流轉和合理分配。

2 盤活農村閑置宅基地再利用的對策

2.1 城鄉融合發展機制

“城市化的虹吸效應”對于農村貧困地區具有巨大的影響，打破了城鄉二元結構，走融合發展道路無疑是當務之急。“多規合一”就是建立健全城鄉融合發展機制的一條重要道路。“多規合一”下，有利于城鄉各地區在生態環境要素分配，空間布局，生態建設等各個環節上得到統籌、協調。特別是通過科學地制訂村級土地計劃，可以極大地促進農村閑置宅基地數量的減少，有效地促進城鄉健康、快速發展。

2.2 健全宅基地的長效流轉注冊登記制度

目前，我國宅基地的流轉登記市場比較隱蔽，存在的問題也非常多，比如房屋交易價格不透明，交易資料未公開，交易過程不規范等，因此，有必要建立健全農村宅基地的流轉注冊登記制度。首先，有必要對我國農村閑置宅基地的個體數量，類型以及空間結構等情況進行總體調研，并對該房屋建設期限，實際建筑面積，周圍環境以及生態系統等進行全面登記，分類管理以及檔案歸檔。以對宅基地的所有權和土地使用權進行流轉交換為平臺，逐步形成合規的宅基地交易機構；其次，要進一步出臺評估標準，建立完善的宅基地評估服務機構，培訓宅基地相關專業從業人才，逐步建立公開透明的宅基地流轉市場價格機制，體現宅基地的社會經濟價值。第三，要嚴格執行“一戶一宅”的政策。如果是農民將自己所擁有房屋的財產或者權利轉讓給別人，則禁止重新申請新建宅基地，并且應盡量避免在此過程中出現二次轉讓收入或者舊房置換等情況。第四，我們必須通過建立統一的宅基地信息網，以便于提供閑置的宅基地流轉實例及其他相關的參考資料。

2.3 建立對于農村閑置宅基地的有效退出機制

在現階段，建立有效的農村閑置宅基地退出機制的根本核心就是需要通過建立配套的激勵機制和約束機制，以推動促進農民的自愿退出。同時，要健全對農村集體土地的回收、流轉的相關法律法規，為宅基地退出問題提供法律和政策的保障。2017年，國務院頒布的《土地管理法》明確規定，宅基地退出的根本前提之一就是依法退出，農民自愿退出，并對其給予合理的賠付。國家鼓勵在城市生活的農民自愿退出農村宅基地，制定合理的財政補償方案和標準，以進一步提升對農村宅基地管理水平，增加農業產業用地存量，提高農村宅基地的綜合使用價值和社會經濟價值。目前我國有試點成功進行了閑置宅基地退出，比如天津“宅基地交易模式”、重慶“地票模式”。這些成功的模式為將來其他地區宅基地的退出提供了參考。

2.4 加強宅基地流通，建立宅基地交易市場

目前，我國的土地流轉尚未形成規范統一的制度。不同地區之間存在著很大差異。各地之間在流轉過程中問題層出不窮，例如土地出讓合同不規范，承包的土地很分散以及土地出讓后缺乏管理等，這些都會影響宅基地的流轉。因此，要使宅基地正常流轉就必須正確理解土地流轉與整個農村經濟發展之間的關系，并根據實際情況采取合理的對策，促進農村宅基地流轉制度的完善。開放自由流轉的農村土地市場，逐步實現農村宅基地使用權的自由流轉，建立農村宅基地交易市場。建立一個農村集體建設用地的自由流通市場非常重要。只有實現農村集體建設用地平等入市，實現和城鎮國有建設用地“同地同權同價”，使要素市場平等化，建設城鄉統一的建設用地市場，才能真正使宅基地使用權進行流轉。將來，應該允許宅基地的使用權進行自由轉讓，抵押和租賃，同時，也還應該允許宅基地上的房屋可以自由出售，出租和抵押。

2.5 創新我國農村閑置宅基地的再利用方式途徑

政府部門可以指導農戶參與到鄉村旅游，休閑農業和智慧鄉村等項目。以休閑農業現代化為典型案例，政府通過對其基礎和配套設施的改造，帶動當地農民發展休閑農業，集中連片的區域可以發展休閑農業和觀光農業，并在當地修建農業科普園，農耕博物館、游樂場。農民還可以進行整改自己閑置的宅基地，建造具有自身特色的民宿、農家樂等，或者是發展自己的特色種植以及提高其土地的利用效率和價值。同時，政府還要利用閑置的宅基地，建設互聯網信息服務站，農業物流園區，農村淘寶工程等，促進“互聯網+農業”的快速發展。