統籌兼顧抓好改革管理確權賦能注入發展活力
——山東省鄒城市農村集體產權制度改革典型經驗

李慶龍，張貞敏，樊 蕊

（鄒城市農業農村局，山東鄒城 273500）

0 引言

農村集體產權制度改革是針對于農村集體資產產權，在其歸屬、權責、保護等方面做以完善與革新的重要政策手段，可以有效保證農民的生產生活。在長期的踐行過程中，黨和國家對此高度關注，并通過多方面、多角度的政策制定以及手段的落實，持續的對于農村集體產權制度做以規范。山東省鄒城市為農村集體產權制度改革提供了創新思路與合理辦法。因此，就其政策與制度的研究具有極強的現實意義。

1 山東省鄒城市農村集體產權制度改革先進經驗分析

在2017年6月，山東省鄒城市被國家列為農村集體產權制度改革的試點區域，在此機遇的引導下，其緊跟時代發展步伐，落實政策與制度，堅持領導親自抓的工作理念，在長效推進的過程中，通過改革制度的有效執行，有效凝聚了發展共識。例如：在2015年，山東省鄒城市緊抓管理“六規范”，保證了農村集體資產在數量、審核、評價等方面的精準性，進而為改革制度的落實提供了基礎。并且，在摸查的過程中，各級領導干部以透明化的工作理念，對于爭議問題，進行公開表決，有效助力矛盾化解，提升了改革制度落實的規范性。在村級的組織架構中，通過“兩委一村”的模式，實現了農村集體產權問題治理中“三駕馬車”協同運作的規范性組織模式。

此外，在運營管理方面，山東省鄒城市通過民主與效率理念的有效滲透，打造了一條民主議事的辦事通道，并在公積公益金、成員分紅等層面中，進行改革，直至2017年底，其已完成了針對于21個村，1 633.2萬元的股份分紅。并且，通過對于個人與集體利益的有效兼顧，實現了生產要素的有效盤活，進而依托16個鎮街經營站，構筑了市鎮村的三級服務運行模式。

在交易規則方面，山東省鄒城市的各級黨委，通過將交易問題納入公開招標平臺進行招投標，實現了生產要素的有序流通，在保證動態化的同時，兼顧了規范性與公平性。截至2017年，在此平臺中，實現了3.33 hm2以上土地交易811筆，其流轉總面積達8 933.33 hm2。

在金融服務體系中，針對于股權質押機制，出臺了《農村集體股權交易管理辦法（試行）》以及《農村集體股權質押登記實施細則（試行）》等規范性文件，并通過與銀行等金融機構的合作，推進農村土地抵押貸款，有效激發了農村發展動能，進而實現了現代化背景下，農村集體產權制度改革的長效穩定發展。

2 農村集體產權制度改革新思路

2.1 緊抓宣傳機制明確土地所有權限

土地是農民賴以生存及發展的重要資源，因此，土地也成為了農村集體產權中的重要促成部分，是改革過程中需要著重加以考量的重要環節。依據山東省鄒城市的發展經驗，需要通過摸查的方式對于土地問題加以明確，進而形成有效的認知，提升土地問題中“集體”界限的清晰度。為此，要在三級組織與集體成員、農戶間地界、農村國有土地糾紛等方面加以重點規制，其核心問題在于對土地登記制度的完善，形成摸查與登記相統一的工作機制，進而在法制化框架的規范性上，通過運用民主協商等手段，合理遏制權責不明現象，進而構建現代化的農村集體經濟發展體系。例如：山東省鄒城市農村集體經濟改革的“六規范”，主要是針對于資金、資產、資源、賬務、檔案、公章等方面落實管理規范，進而有效保證資產的清理與清查，并通過完善的審核機制與公示手段，實現登記類別的有效劃分，進而實現資金、債權、債務的合理界定，有效保證了土地糾紛在制度性、規范性的運作機制下被合理的屏蔽[1]。

2.2 優化多元架構清晰組織成員資格

成員的身份界定是實現合理施策的前提。在長期的發展過程中，由于人口的流動性較大，使得成員的組織資格難以進行有效的辨別，其中交叉性與重復性較強，這就需要在資格認定時，通過相關標準的靈活適用，依據實際情況進行組織成員身份的確認。為此，要通過對于成員與組織集體的關聯性、村集體的自然情況、生活基礎、成員對于村集體義務的履行程度、土地對于成員的生活保障性等方面，落實對于土地、生活居住地、土地承包情況等方面基本信息的合理掌握以及有效排查。在山東省鄒城市的運行模式中，針對于成員的界定，其應用了一種“兩下兩上”定標準、“兩級”評審定成員的施策辦法，即通過試點摸底、完善成員確認辦法、全面摸底、確定成員確認辦法的方法來確定人員界定標準，并通過初次評審以及二次評審的階梯式辦法，對于成員的身份加以認證，并且若二次評審對于成員的基本身份不能有效的認定，需要在既定范圍內，通過召開成員代表大會的方式，進行表決確認。

2.3 構建市場體系健全交易流通制度

在市場流通機制的構建中，針對于土地的流轉，需要在土地的流轉合同以及市場準入方面，加以完善，要通過宣傳與教育，提升村民的法律意識，并在法律宣傳的過程中，向農民講述合同的重要性，進而提升全體村民的合同意識，強化合同的規范性。此外，要以開放性的觀點，在市場準入的過程中，提升先進資源的準入量，進而激活土地經營權，構建合理化的土地市場機制。

并且，隨著信息化技術的應用程度日益加深，在其普及的過程中，要強化對于人才、技術、信息的合理應用，進而保證相關資源在市場中的綜合運作，提升市場的規范性，通過區域內統一性信息化平臺的有效搭建，實現資源的共享，進而提升市場的活力，促進市場中商品的交易功能，提升農產品市場活力。

此外，要鼓勵引導多種形式的規模化經營，并構建基于規?；洜I的激勵機制，如按照資源有償的原則，積極引導農村產業龍頭經營主體的構建，進而拓展農村經濟的標準化、規模化運營模式。

2.4 完善金融規范搭建政策扶持機制

在市場的構建以及交易規則有效執行的環境氛圍下，需要通過對于金融政策的合理規范，提升金融制度對于農民經營的扶持力度。對于農民的生產經營，要依據實際情況，由國家政府撥款，依據土地經營面積，給予一定程度的補助，并制定補助周期，進而助力農村經濟發展。并且，在農村產權制度改革的過程中，要通過金融以及社會資本的合理引入，實現農村金融體制的有效改革，進而提振農村經濟體系發展士氣，更加有效的為農村的生產生活提供支撐。要加快建立完善的，契合于農村資金需求基本特點的組織體系、服務體系、擔保體系、保險體系以及信用體系，進而優化農業農村直接融資渠道，鼓勵并支持與引導金融、民間資金以及社會資本滲透至農業農村，以此實現產權與資本的有機結合。在山東鄒城市的發展模式中，通過政策的制定，通過推進農村集體資產股權質押貸款試點的形式，以政策指導方向、以制度規范方法，進而實現了貸款程序的有效推進以及貸款渠道的合理拓展[2]。

2.5 統籌資源配置均衡農民發展機遇

農民發展機遇的均衡性是新時期構建開放性、共享性、科學性社會主義新農村的重要實踐手段，可以為農村經濟體系的長效發展提供助力，進而實現農村經濟的規范化運行。在山東鄒城市的發展模式中，通過成員代表的公平選取，為民主化道路的通暢運行提供了支撐。例如：通過成員代表大會制度的有效制定與科學落實，解決了相關的不現實問題，進而為農民的權利申訴提供了良性的渠道。一般在集體經濟組織成員少于120人的村中，通過選取成員代表的形式，來組成基本的組織運行架構，并且在每提升40人的情況下，相匹配的添入1名代表，還要保證在每個成員代表選區內，僅可以選舉一名成員代表，以此提升了成員代表在選取過程中的廣泛性以及與群眾聯系的緊密性。并且在收益分配方式上，就占有權、收益權等方面，要制定合理的分配原則與執行標準[3]。

2.6 強化管理手段契合時代變化形勢

隨著新時代的發展，管理手段的制定與落實要契合時代的發展規律，實現管理制度與時代運行的適配性。要持續強化三資管理，并引導過去的福利分配為主體的農村集體經濟，以股權分紅的形式做以替代。就農村的歷史遺留問題，要在其債務的化解過程中，以上級出臺相應的化解政策，讓存在問題的集體資產重新回歸于農村集體所有。此外，針對于農村資金、資源、資產的管理，要深化產權歸屬問題，尤其對于可經營性的農村資產要明確其產權歸屬，可以將這一部分資產進行股權拆分，進而以股權化的手段，將之落實到集體經濟組織的成員中，并通過賦予農民經營權，實現農村經濟的有效激活，如資產股權臺賬管理制度和資產收益分配制度等。此外，在管理的過程中，要以人民群眾利益最大化為前提，保證政策的制定與群眾利益相匹配，進而以管理政策促進群眾利益的持續增長。

3 結語

為保證農村集體產權制度的有效改革，實現新時代農村基本組織架構的合理完善與創新建設，需要在統籌兼顧的理念下，強化制度與管理的權責性，進而不斷提升土地流通市場的規范性與完善性，在有效的政策扶持下，使金融機制可以更好的惠及普通農民，進而適配于時代的發展情況，更好的落實管理制度，推進農村集體產權改革的合理化、科學化，進而緊抓新時期的發展機遇，促進農村的長效穩定發展。