徐州市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革管理與思考

喬平仲

（華北水利水電大學(xué)，河南鄭州 450046）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水和水費(fèi)征收存在諸多問(wèn)題，使得基層農(nóng)田水利工程健康、順暢運(yùn)行無(wú)法得到充分保證。在這一背景下，國(guó)家提出農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革這一深化農(nóng)業(yè)用水方式的重大變革，這是行政化包干收費(fèi)向市場(chǎng)化計(jì)量收費(fèi)的必要轉(zhuǎn)變，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水及農(nóng)業(yè)水資源合理配置的關(guān)鍵手段［1］。2016 年初，國(guó)家發(fā)文提出，全國(guó)用10 年左右時(shí)間，農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)通過(guò)3～5 年的努力，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制［2］。2016 年5 月，江蘇省提出用5 年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)［3］。

1 徐州市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革概況

2016 年11 月，徐州市人民政府出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，提出用5 年左右時(shí)間，按照“開(kāi)展試點(diǎn)、全面推廣、鞏固完善”的步驟，分階段完成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革［4］。至2020 年4 月底，徐州農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)全部完成，并在年底通過(guò)江蘇省級(jí)驗(yàn)收，取得了豐碩成果。

2 管理推進(jìn)措施

2.1 健全組織體系

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革內(nèi)容多、覆蓋廣，各級(jí)水利部門(mén)雖然負(fù)責(zé)牽頭，但真正實(shí)施起來(lái)需要多個(gè)部門(mén)密切合作。徐州市各級(jí)專(zhuān)門(mén)成立了改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，水務(wù)局、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局四部門(mén)共同參與，各級(jí)細(xì)化職責(zé)分工，加大統(tǒng)籌力度，發(fā)揮整體效應(yīng)，為推進(jìn)改革提供強(qiáng)力組織保障。

2.2 細(xì)化任務(wù)落實(shí)

每年年初，徐州市都會(huì)及時(shí)下達(dá)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革任務(wù)，年初、年中、年末及上級(jí)有關(guān)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重要會(huì)議之后，各級(jí)均召開(kāi)專(zhuān)題推進(jìn)會(huì)，研究部署改革任務(wù)和下一階段計(jì)劃。同時(shí)，市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)均將改革任務(wù)細(xì)化分解落實(shí)到分管負(fù)責(zé)人和具體責(zé)任人，逐條壓實(shí)部門(mén)、崗位人員責(zé)任，有效確保了改革工作有序推進(jìn)。

2.3 注重協(xié)作配合

作為牽頭部門(mén)，徐州各級(jí)水利部門(mén)充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，積極主動(dòng)加強(qiáng)與發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門(mén)的日常聯(lián)系，共同把與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革相關(guān)的政策、項(xiàng)目、資金等統(tǒng)一到一張藍(lán)圖下，通力協(xié)作、共同推進(jìn)、會(huì)商解決改革過(guò)程中的遇到的各類(lèi)實(shí)際問(wèn)題，為推進(jìn)改革工作提供了強(qiáng)大的部門(mén)合力。

2.4 整合涉農(nóng)資金

徐州各地牢固樹(shù)立“一盤(pán)棋”思想，充分發(fā)揮“1+1＞2”效應(yīng)，多方面整合利用涉農(nóng)項(xiàng)目資源，把小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、空間清理等有機(jī)結(jié)合，盤(pán)活優(yōu)勢(shì)資源推進(jìn)水價(jià)改革，再把計(jì)量設(shè)施建設(shè)、節(jié)水灌溉推廣、用水協(xié)會(huì)組建等內(nèi)容納入進(jìn)來(lái)，使其與工程建設(shè)的規(guī)劃、實(shí)施、驗(yàn)收、使用同步開(kāi)展，確保改革順利進(jìn)行。

2.5 強(qiáng)化督導(dǎo)推進(jìn)

市、縣兩級(jí)成立四部門(mén)聯(lián)合督導(dǎo)組，建立專(zhuān)項(xiàng)工作督導(dǎo)制度，緊盯農(nóng)業(yè)水價(jià)改革階段目標(biāo)和“三個(gè)一票否決項(xiàng)”要求，不定期開(kāi)展實(shí)地檢查。同時(shí)，每月及時(shí)印發(fā)工作情況通報(bào)，將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和農(nóng)村水利工作現(xiàn)狀及問(wèn)題，通報(bào)給市政府及各縣（市）區(qū)政府，讓各級(jí)負(fù)責(zé)人員看得見(jiàn)進(jìn)度、下得了功夫，有力推進(jìn)工作開(kāi)展。

2.6 納入考核管理

為了加快推進(jìn)改革，徐州市發(fā)揮考核制度優(yōu)勢(shì)，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革列入市委市政府重點(diǎn)考核工作推進(jìn)，明確縣級(jí)人民政府對(duì)改革工作負(fù)總責(zé)，在月通報(bào)的基礎(chǔ)上，建立年考核制度，充分發(fā)揮考核的杠桿、導(dǎo)向和調(diào)控作用，有效保障了各項(xiàng)任務(wù)按時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)施。

2.7 交流推廣經(jīng)驗(yàn)

徐州市先后組織多次農(nóng)業(yè)水價(jià)改革專(zhuān)題培訓(xùn)班，并定期召開(kāi)改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、月度推進(jìn)會(huì)，講評(píng)各地改革成效，以常態(tài)化的調(diào)度促進(jìn)各地互相學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀摩、專(zhuān)題培訓(xùn)等形式，讓大家理清思路、錨定目標(biāo)、細(xì)化任務(wù)，幫助具體負(fù)責(zé)人員解決現(xiàn)實(shí)困難、推進(jìn)工作開(kāi)展。

2.8 加大宣傳力度

徐州各地充分利用市縣電視臺(tái)、村集體喇叭等媒介，通過(guò)大喇叭廣播、刊登信息稿件、投放公益視頻等方式，向基層群眾廣泛宣傳農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的方針、政策、成果及相關(guān)水利法律法規(guī)，有效提升了農(nóng)村地區(qū)群眾了解、熟悉、參與水價(jià)改革工作的意識(shí)，為推進(jìn)改革營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍。

3 取得效益

2020 年12 月，在第三方全覆蓋核查的基礎(chǔ)上，江蘇省驗(yàn)收工作組對(duì)徐州改革情況開(kāi)展了現(xiàn)場(chǎng)檢查，認(rèn)為徐州市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)全部完成，水價(jià)機(jī)制進(jìn)一步健全，管護(hù)水平進(jìn)一步提升，農(nóng)業(yè)節(jié)水更深入人心，較好地達(dá)到了預(yù)期效果，同意通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收。

3.1 以改革促減負(fù)

徐州各地均嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)灌溉用水定額管理，制定農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，完成灌區(qū)水價(jià)測(cè)算，將用水總量細(xì)分到各灌區(qū)或鎮(zhèn)，還基于各灌區(qū)的水資源使用總量，年初將用水指標(biāo)細(xì)分到各泵站作為初始水權(quán)，明確結(jié)余可有償轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，徐州各地出臺(tái)水權(quán)分配辦法、水價(jià)“精準(zhǔn)補(bǔ)貼”和“節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)”等相關(guān)政策，在縣級(jí)范圍內(nèi)明確農(nóng)業(yè)灌溉用水指導(dǎo)價(jià)和執(zhí)行價(jià)。僅2020 年當(dāng)年，徐州就實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水近1億立方米，有力保障水利工程運(yùn)行，提高了農(nóng)業(yè)用水效益、減輕了農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)。

3.2 以計(jì)量促節(jié)水

研究表明，相較于統(tǒng)一水價(jià)、階梯水價(jià)等，水權(quán)交易水價(jià)更能促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水［5］。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，最重要的是通過(guò)安裝計(jì)量裝置，準(zhǔn)確計(jì)算農(nóng)業(yè)灌溉用水量，為科學(xué)合理收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)。徐州市在加快新建灌溉工程量水設(shè)施配套的同時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目結(jié)余、工程維修養(yǎng)護(hù)等資金渠道，對(duì)已建工程進(jìn)行更新改造，并通過(guò)計(jì)量等多種方法，逐步提升用水監(jiān)測(cè)水平。各地累計(jì)安裝各類(lèi)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施6 600 余套，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)取水計(jì)量全面覆蓋、數(shù)據(jù)有效監(jiān)測(cè)。2019 年度，與計(jì)劃用水量相比，徐州全市農(nóng)業(yè)灌溉實(shí)際用水量下降3.7 億立方米，灌溉水有效利用系數(shù)大幅提升。

3.3 以組織促發(fā)展

徐州市各地積極推進(jìn)農(nóng)民用水管護(hù)服務(wù)組織建設(shè)，銅山區(qū)建立鎮(zhèn)級(jí)管理養(yǎng)護(hù)處負(fù)責(zé)用水管理，睢寧縣由專(zhuān)門(mén)公司提供支持，全市累計(jì)建立鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)組織130 個(gè)，村級(jí)水管員達(dá)2 251 個(gè)，參與農(nóng)戶(hù)約90 萬(wàn)戶(hù)，實(shí)現(xiàn)管護(hù)服務(wù)組織多元化發(fā)展、全覆蓋運(yùn)行。用水合作組織的建立運(yùn)行，建立了透明的水制度，提高了農(nóng)民的積極性，基層農(nóng)田水利設(shè)施管理得到很大改善，合作用水效益明顯，同時(shí)也用“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的方式扭轉(zhuǎn)了用水觀念，對(duì)基層地區(qū)特別是缺水地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義重大。

4 存在問(wèn)題

4.1 用水服務(wù)水平有待提高

雖然各地組建了農(nóng)民用水合作組織，但現(xiàn)有技術(shù)人員年齡結(jié)構(gòu)偏大，參與用水服務(wù)、水費(fèi)計(jì)收等工作的積極程度不高，加上組織管理、測(cè)量計(jì)價(jià)、工程管護(hù)等知識(shí)和技術(shù)的培訓(xùn)工作尚未全面跟進(jìn)，農(nóng)民用水合作組織及其成員在工作能力、管理方式和服務(wù)效率等方面需進(jìn)一步提高。

4.2 水價(jià)機(jī)制需要不斷完善

徐州各地根據(jù)農(nóng)業(yè)供水成本、合理收益和農(nóng)戶(hù)支付意愿、承受能力等實(shí)際情況，分別出臺(tái)了農(nóng)業(yè)供水分類(lèi)水價(jià)、超額累計(jì)加價(jià)、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)及精準(zhǔn)補(bǔ)貼等機(jī)制，但由于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革具有較強(qiáng)的政策性，水價(jià)機(jī)制形成、運(yùn)行時(shí)間較短，部分農(nóng)戶(hù)存在抵觸情緒和觀望心理，完全實(shí)現(xiàn)計(jì)量收費(fèi)難度較大。

4.3 工程管護(hù)資金投入不足

雖然各地每年財(cái)政也投入一定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，但由于基層地方政府財(cái)力有限，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金難以保障，部分地區(qū)農(nóng)田水利管護(hù)經(jīng)費(fèi)存在無(wú)法足額落實(shí)的趨向，面對(duì)面廣量大的農(nóng)村河道、灌溉渠系及配套建筑物，基層地區(qū)資金壓力仍然較大。

5 鞏固提升策略

5.1 完善水價(jià)機(jī)制，鞏固改革成果

每年定期開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革情況“回頭看”，督促各地與時(shí)俱進(jìn)持續(xù)完善相關(guān)政策措施，進(jìn)一步鞏固擴(kuò)展改革成果。同時(shí)，也要督促各地進(jìn)一步規(guī)范用水記錄、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析，有序開(kāi)展大中型灌區(qū)用水成本監(jiān)督審查，確保計(jì)量數(shù)據(jù)齊全完整。

5.2 加大投入力度，提升服務(wù)水平

農(nóng)民用水合作組織是落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要抓手，由于縣級(jí)以下政府財(cái)力相對(duì)薄弱，省、市應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)基層農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金的扶持力度，加大基層管理人員技術(shù)培訓(xùn)力度，使用水合作組織真正成為服務(wù)“三農(nóng)”的先鋒隊(duì)。

5.3 注重宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好氛圍

隨著改革的不斷深入，要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的宣傳力度，積極做好政策解讀和輿論引導(dǎo)工作，提高農(nóng)民有償用水、合理用水、節(jié)約用水意識(shí)，特別是對(duì)于氣象等自然因素影響導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)水價(jià)波動(dòng)，要提前宣傳做好解釋工作，避免因水價(jià)變化而影響水費(fèi)收取，確保水價(jià)改革順利推進(jìn)。