基于鄉村振興視角的村鎮國土空間規劃編制路徑探析

杜津橋

（沛縣土地整理中心，江蘇徐州 221600）

2019 年，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”的基本形成。作為一個新生事物，國土空間規劃落地實施還需逐漸成熟與進階。機構的整合為新的規劃體系奠定了基礎，但在具體落地特別是落實到村鎮一級還需要思維的轉變和經驗的總結。

一些學者從不同的角度，對國土空間規劃體系與落地提出自己的見解，如張兵等聚焦于城鎮開發邊界［1］、林堅等側重于用途管制機制［2］、朱鳳武等側重于三線劃定［3］。陳小卉等認為，國土空間規劃是推進鄉村振興建設的關鍵舉措，是實現高質量發展和高品質生活的重要手段，也是國家治理體系與能力現代化的應有措施，為從國土空間規劃落地于鄉鎮一級提供了良好的分析框架［4］。基于已有研究，針對村鎮國土空間規劃編制路徑作進一步探討。

1 鄉鎮級空間性規劃的現狀

1.1 空間性規劃種類繁雜矛盾突出

鄉鎮在所有的規劃編制單元當處于最低的層級，在國家實行機構改革之前的很長一段時間內，各個政府部門立足于不同的出發點設計和編制出了不同的空間性規劃。這一系列規劃在當時特定的發展條件下為各個地區推動工業化、城鎮化及國土資源開發利用等提供了充分的助力，但也存在規劃冗余、缺少協調、矛盾頻發等問題，具體表現在以下3 個方面。1）就包括基礎數據、指標體系、坐標系統、空間劃分及地類劃分等在內的重點內容而言，無論是在內涵方面還是在執行標準方面均呈現出很大的不同，因此導致規劃目標無法有效地落實到位［5］。2）空間性規劃的總體類型既存在由國家級到鄉鎮級從上至下的縱向形式，也存在包括發改、環保、規劃、林業、土地等多個部門的橫向形式，但是這些同一層級的政府部門在設計和編制規劃的時候各自為政，缺乏全要素的溝通協作。3）規劃編制在數字化及信息化程度等方面存在很大的差異，例如原國土部在設計和編制土地利用規劃的過程中主要采取地理信息系統（Geographic Information System，GIS）矢量數量作為呈現形式，原住建部在設計和編制城鄉規劃的過程中主要采取計算機輔助設計（Computer Aided Design，CAD）結合圖像處理軟件（PhotoShop）同時加上部分文字內容作為呈現形式，而發改委在設計和編制發展規劃的過程中則主要采取文字表述作為呈現形式，這些差異造成了鄉鎮一級規劃目標在具體落實的過程中，不能快速有效地確定統一的方向及數據內容。

1.2 不同規劃目標及思路存在較大差異

目前缺乏統籌有效的空間規劃體系，所以在鄉鎮一級執行的過程中，各種空間規劃對于具體的生態建設目標及思路也存在較大的差異。具體表現為：1）城鎮規劃的工作重點在于推進城鎮土地非農化建設，在很大程度上忽略了空間的生態性；2）生態環境保護規劃采取的是粗線條區劃管理的方式，但是其區內管理不具備足夠的彈性；3）主體功能區的規劃形式在整體上更加偏向于宏觀，其進行劃分的最小行政單元就是縣區級，因此沒有制定更加明確具體的管理細則和操作說明［6］。

1.3 缺少具備較高綜合性規劃管理水平的人才

由于城鄉差距的存在，大部分規劃專業相關的人才不會主動選擇到鄉鎮地區從事相關工作。因此目前的情況就是很多非專業人員在技術專業化程度較高的部門和崗位任職與工作，這必然導致在規劃具體落實的時候，大部分基層規劃管理工作者面對專業化的難題束手無策，從而使得規劃很難推進和執行。此外，因為當前很多地區信息化建設水平較低，規劃落實取得的成效和支撐基礎數據不能在第一時間傳達給上級部門，從而導致規劃實施更新、監測及預警等工作也無法及時有效的跟進。

2 鄉鎮級國土空間規劃編制的思路

2.1 確定具體細致的規劃定位及編制原則

傳統的空間性規劃普遍存在目標較為單一或者片面的問題，與此相對，國土空間規劃講求的則是全要素、全空間及全過程，應當做到以下4 點：1）清楚地理解和掌握省、市、縣等上級國土空間總體規劃及有關專項規劃對本級鄉鎮的具體要求，同時這些也是實施國土空間規劃用途管制在法律層面的根據；2）充分掌握本地區擁有的所有資源信息和數據，立足于當地特點，確定上層規劃在本級空間執行的具體管控內容及要求等，借助于控制線劃定、空間布局及規劃指標等在更深層次上推進，進一步健全全域支撐體系，從而有效確保上位規劃提出的一系列管控要求可以實現由上至下的傳達［7］；3）立足于上位規劃提出的用途管制分區、國土空間開發保護格局及“三區三線”，同時結合本地區的實際情況進一步推動本地區空間格局的細化及深化，重點是要科學有效地協調與配置包括市政基礎設施及公共服務設施在內的一系列公益類設施；4）立足于掌握的本地區資源信息和數據及上級提出的具體管控要求，圍繞生態修復、國土空間開發與整治、資源保護等重點任務，分階段設計并落實統一協調的工作內容，提升規劃的有效性與可執行度。

2.2 確定規劃編制的具體工作安排與內容

1）深入摸查以奠定基礎。在進行鄉鎮級國土空間規劃編制的過程中，必須充分收集涵蓋山、水、林、田、湖、草、沙等在內的一系列有關領域、專業及部門等的基礎性資料，同時在此基礎上對收集到的所有基礎數據進行整理、歸類及分析。另外，借助于座談會、采訪、勘察等方式到部門、村居展開走訪調研，充分掌握各個關聯主體的合理訴求和建議。

2）明確規劃編制的具體內容與時序。立足已整合的本地區資源信息和數據，開展設計和協調工作，具體包括生態保護修復、公共基礎服務設施布局、鄉村振興和產業發展空間安排、鄉村綜合防災減災規劃、自然歷史文化傳承和保護等，同時需要建立健全重要工程建設項目庫及支撐體系清單，設計明確具體的用途管制規則，將上位規劃提出的包括戰略、目標及約束性指標等在內的一系列指導要求落到實處。

3 完善鄉鎮級空間規劃編制的建議

3.1 以自然資源稟賦為基礎，保障“三條控制線”精準落地

鄉鎮國土空間規劃應嚴格落實縣級規劃劃定的三條控制線，不得擅自調整三條控制線的邊界和面積。村莊規劃應嚴格落實生態保護紅線、永久基本農田控制線，為鄉村產業用地預留空間。在劃定落實三條控制線過程中，如經現場踏勘核實發現確實存在問題和矛盾的，不得擅自修改三條控制線的數據庫，應形成專題報告，逐級匯交至全省國土空間規劃“一張圖”后，按照相應權限經批準后對三條控制線進行修正和落地。充分借助最新的科技手段推動規劃區內的“雙評價”工作，立足于包括手機信令、信息點（POI）及經濟運行等在內的一系列大數據技術，最大限度地強化“三條控制線”的可執行度。

3.2 以鄉村振興建設為統領開展規劃布局

在鄉村振興的前提下進行國土空間規劃的編制，應立足鄉村地區的生態環境區位及所擁有的自然資源，明確具體的生態修復空間格局，以進一步強化廣大鄉村地區的生態環境質量、提升生態景觀水平。結合鄉鎮當地的特色資源和實際發展情況，對于建造的一系列基礎服務設施進行協調配置，充分強化鄉村土地復合利用程度，采取多功能、保護性的方式進一步推動農業空間的發展，從而做到引領和推動鄉村振興建設，響應國家戰略。

3.3 留出合理的空間，以做到規劃彈性布局

對于底線相關要素的把控而言，鄉鎮級國土空間規劃必須展現出充分的剛性，做到嚴守嚴控，因為包括生態空間、公共服務設施及自然肌理等在內的一系列自然要素會對地區的發展產生極其重大的影響，而對于除此之外的其他方面，則可以在一定程度上留出合適的彈性空間。如對于城鎮開發邊界內可以不用制定圖斑，可以依據“面積剛性、布局彈性”的原則，在城鎮開發邊界內劃分出不同的區塊，同時把這些區塊作為一個個獨立的單元來進行管理。由于當前城鎮地區的發展普遍存在較大程度的不確定性，因此在不觸碰生態紅線及永久基本農田保護紅線的前提條件下，可以在城鎮集中建設的地區之外劃出合理的彈性空間，以備后續城鎮建設需要時開展不違背有關條件的項目。

3.4 構建和完善全過程、多主體的公眾參與規劃制度

鄉鎮級國土空間規劃所涵蓋的主要內容有全域的自然資源保護、全域空間格局、鎮區空間布局及村莊建設管控等，其中不可避免地會涉及鄉鎮經濟社會發展相關的一系列部門與社會主體，因此構建并完善一個涵蓋了從規劃前期研究到規劃草案、規劃成果，再到管控措施設計和制訂等全過程，同時讓涉及的政府部門、村民、企業、鄉賢及專家學者等一系列有關主體都可以發言的公眾參與制度，完成開門做規劃的目標［8］。

3.5 構建能夠實現信息共享的規劃信息管理平臺

在當前的新時代背景條件下，鄉鎮級國土空間規劃編制實現了由傳統的“藍圖型”向現代“協調管理平臺型”的轉變。在現階段，規劃實施監督審查不像以往只著眼于單項工作，而是承擔起在各個部門和鎮村之間進行溝通、協調的職責，除了戰略性預留用地部分的藍圖功能之外，所有的規劃實施不可避免的要借助于有效的協調才能夠順利執行和落到實處。構建一個能夠實現縱向到底、橫向到邊的規劃信息化管理平臺，對于現階段鄉鎮級國土空間規劃的編制及執行而言相當重要。借助于這一平臺能夠在很大程度上緩解鄉鎮和上級政府之間存在的信息不對稱問題，在推動建立國土空間數字化生態工程過程中，可以以此為立足點和著手點的，從而保障規劃的實施監督預警管理的有效落實。