淺談特殊用地土地確權登記的創新管理

王維娜

（遼寧經緯測繪規劃建設股份有限公司，遼寧沈陽 110000）

為了合理使用土地資源，節約集約利用土地，堅持可持續發展觀，我國先后出臺若干法律法規，土地確權登記就是其中之一。土地確權是指土地所有權、土地使用權和他項權利的確認、確定，簡稱確權，是依照法律、政策的規定確定某一范圍內土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容。土地確權登記的意義簡而言之就保障土地物權，保護各方利益，促進土地資源合理可持續利用。特殊用地的土地確權登記工作十分重要，特殊用地用途、服務保障與國家利益、老百姓的利益也是息息相關，本文通過分析特殊用地土地確權登記發展現狀、存在問題等，提出有效的措施對策，提高工作效率，保障特殊用地能夠合理使用，高效利用。

一、特殊用地定義簡述

所謂特殊用地即風景名勝、軍事設施、涉外、宗教、監教、殯葬等其他有特殊用途的土地。其中風景名勝用地是指名勝古跡、旅游景點、革命遺址等景點及管理機構的建筑用地；軍事設施用地是指專門用于軍事目的的設施用地；涉外用地是指外國政府及國際組織駐華使館、辦事處等用地；宗教用地是指專門用于宗教活動的廟宇、寺院、道觀、教堂等宗教自用地；監教用地是指監獄、看守所、勞改場、勞教所、戒毒所等用地；墓葬用地是指陵園、墓地、殯葬場所附屬設施用地。特殊用地根據使用現狀情況，分為建設用地、農用地和未利用地三大類土地管理用途。

二、特殊用地土地確權現狀及問題淺析

實際工作中，特殊用地因其特殊性，加之年代久遠，管理粗放，存在一些歷史遺留問題，產權糾紛，資料信息不完整、不齊全，重新勘測定界難度較大等難題，造成特殊用地土地確權工作難上加難。

1.歷史遺留問題較多，產權不明晰

特殊用地與農村用地、城市用地等區別較大，有著其自身的獨特性。一些風景名勝、軍事設施、宗教、監教等用地，獲取使用權的初始年代較早，當時普遍粗放管理模式與現在政策要求差別大，雖然擁有土地使用證明或者權屬登記資料，但是因為年代久遠，現狀、土地用途、四界位置等變化較大，變更過程資料嚴重缺失。有些特殊用地管理粗放，部分土地長期閑置撂荒，被周邊農民開墾利用并逐漸形成耕地，在全面調查工作中被認定為穩定耕地，產生權屬爭議糾紛的問題也比較多。

2.管粗放，現狀實際用途變化較大

特殊用地在現狀管理中一般分為建設用地、農用地和未利用地，因其特殊性，存在管理粗放，監管不嚴等問題，造成現狀實際用途與批準、登記用途變化較大，面積、位置突破規劃批復的問題也較普遍，年代越早，此類問題越突出。例如一些宗教用地，存在私自改變土地用途，增建新的廟宇、房屋等，不斷蠶食周邊林地，擴充面積等問題，也有在監教用地農用地上建養殖棚、挖坑塘等現象，還有將未利用地開墾成耕地等問題。現狀用途與登記用途差異大，影響特殊用地土地確權的認定。

3.因特殊性，資料收集測繪、影像資料獲取難度較大

有些特殊用地未按新的不動產登記要求進行勘界、埋樁和換證工作，使用界限、面積、位置等信息只是在紙面上有記載，記錄信息比較簡單，不夠詳細全面，所以信息無法落到不動產登記平臺進行特殊的保密管理，也不滿足現狀土地確權發證的要求。重新收集資料、勘測定界實施難度較大，例如特殊用地中風景名勝用地，一般四界范圍較大，地形復雜，勘測定界工作需要遙感影像、無人機加人工實地核實等方式來確認，工作量較大，耗費人力物力也較大；還有一些涉密用地，不允許勘測、拍攝影像以及收集相關資料，只能依靠傳統的管理臺賬，無法實時掌握資源的分布、數量、權利狀況等用地信息，致使土地確權登記工作實施難度加大。

三、特殊用地土地確權工作創新管理建議

特殊用地是重要的資源,也是寶貴的資產。依法確權維權，息紛止爭；依規開展現代化確權登記，已成為亟待解決的重大任務。

1.加強信息化管理手段

隨著國家對各類土地資源管理的加強，以及合理利用每一寸土地的國情需要，管好用好特殊用地，也是土地制度深化改革的重大突破。建議借助第三次全國國土調查成果進一步校準資源數量規模、布局結構和保障態勢，強化信息化管理手段，建立并復制國土空間基礎信息平臺、不動產管理平臺相關的信息化服務功能，保持地籍檔案的現勢性,及時反映土地在使用過程中所發生的權屬和地類變化，實現特殊土地的統計分析、實時掌控等資源變化，及時發現問題、解決問題。通過數據統計分析，還可以制定切實可行的土地資源盤活計劃，進行一定范圍內的資源調配，既體現對土地資源的節約集約利用，更為提升土地資源高效利用打通渠道。

2.加大工作力度，做好協調工作

特殊用地土地確權工作實施難度比較大，有的涉及對象比較敏感，也有涉密的，有些特殊用地涉及管轄部門較多，要充分做好溝通協調工作，加大工作力度，條件允許情況下，盡量收集詳細的資料，包括權屬變更過程資料、四界位置、范圍面積等信息資料，為開展特殊用地土地確權工作奠定基礎。

3.做好涉密管理工作

積極運用衛星遙感、地理信息、大數據等技術手段，在此基礎上圍繞平臺建設、系統完善升級、數據整合、信息拓展應用與有條件共享方面進行特殊用地信息化的創新升級管理，在提高特殊用地動態監測能力的同時，做好涉密管理工作，確保特殊用地各類信息的安全，這對強化特殊土地資源剛性管控，保障信息化數據安全具有重要的現實意義。