“冰上絲綢之路”倡議下北極航道的中國話語權構建

戴 瑜

全球氣候變暖導致北極地區冰架和海冰緩慢融化，這為北極航道的可航性創造了條件。北極航道的可航性作為一項重要的北極事務開始被國際社會關注。近年來，我國主動參與北極航道治理與開發活動。2017年7月，中國國家主席習近平在莫斯科會見俄羅斯時任總理梅德韋杰夫時表示“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路’，落實好有關互聯互通項目”；2017年11月，習近平主席在北京會見梅德韋杰夫，再次表示要共同開展北極航道開發和利用合作，打造“冰上絲綢之路”。〔1〕2018年，我國發布的《中國的北極政策》白皮書（以下簡稱“《北極政策》白皮書”）中將習近平主席提出的“冰上絲綢之路”明確為我國“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”重要合作倡議之外的共建平臺。而北極地區復雜的地緣關系和國家間的政治博弈也促使“冰上絲綢之路”成為我國參與北極事務并行使話語權的重要平臺。

一、引言

北極地區通常是指北緯66°34′（北極圈）以北的陸海兼備區域。〔2〕由于北極地區常年被冰雪覆蓋，陸緣冰架、大陸冰蓋和洋面巨大的浮冰或冰山使得北極地區的航行較為困難并充滿危險。曾經的豪華客輪“泰坦尼克”號首航時就撞上了北冰洋地區的冰山而導致沉沒的悲劇。隨著全球氣候變暖、北冰洋的浮冰融化以及航海技術的發展，北極地區的可航性對國際航運產生了重大影響。目前北極水域的可航航道主要有東北航道和西北航道。東北航道主要經由俄羅斯，而西北航道則主要路經加拿大。理論上還有一條穿越北極點的中央航道，但是北冰洋中心區域終年冰雪，加之全球氣候治理的不斷開展，一定程度上將減緩北極冰雪融化速度，因此，這條理論上的航線目前并不具有開發可能性。北極航道所體現的戰略意義和經濟價值是各國對其高度重視的原因所在。

二、地緣政治對北極航道話語權的實然性影響

作為地球上的兩極之一，北極地區與南極不同。在《南極公約》中，各國通過協商妥協將南極的主權凍結，因此，南極地區是世界上唯一不屬于任何國家、沒有定居人口的大陸。北極地區則沒有相關公約對主權等問題進行明確。北極地區主權國家較多，地理環境復雜，有關國際公約、政府間的雙邊和多邊協議對北極地區的國家權利以及國家間合作與發展缺乏清晰而明確的規定，因此，北極地區主權國家或區域組織基于地緣因素在北極地區事務中享有話語權與影響力是決定性的。

1.區域性組織：北極理事會

北極理事會是根據《渥太華宣言》于1996年成立的。〔3〕從創建國家來看，北極理事會是由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國八個領土位于北極的國家建立（以下簡稱“北極八國”）。相較于相關的國際組織（如聯合國）和區域性組織（如北歐理事會）而言，北極理事會是一個專門為了解決北極問題而誕生的組織。

（1）北極理事會概況

根據《渥太華宣言》第一條，北極理事會是一個高級別的論壇。該宣言第三條中建立了“觀察員”制度，在第七條中規定了對觀察員國的權利限制即不能參與決策機制。北極理事會對于“觀察員”資格的準予較為嚴格，2013年，在基律納舉行的北極理事會部長級會議上，北極理事會只考慮了非北極國家觀察員身份的申請，而對非政府組織和政府間組織的申請在該次會議上并未給予考慮。在此之后，北極理事會陸續放開了對國際組織申請的批準。根據北極理事會的數據，截至2021年7月31日，非北極國家擁有觀察員資格的有13個國家，政府間組織擁有觀察員資格的有13個，非政府組織具有觀察員資格的有12個。

（2）北極理事會的作用

北極理事會在成立時尚不能預見北極地區將會面臨如此劇烈的變化，但隨著北極可航性的提升以及人類對資源的需求，北極理事會成了一個能夠加強北極圈合作的關鍵機構。

在北極地區所面臨的諸多問題中，最為關鍵的是有關國家核心利益的問題，例如海洋邊界及主權劃分等。雖然《聯合國海洋法公約》中對領海劃界作出了規定，但對于地緣政治復雜的北極地區而言，僅憑《聯合國海洋法公約》中對于領土劃界的規定是遠不能解決上述核心問題的，因此，北極理事會為北極八國提供了可以協商談判的平臺和機制。但目前北極理事會主導的合作主要是針對航行安全、全球性氣候變化、環境保護和可持續發展等不涉及主權的問題。例如2011年5月，在北極理事會的主導下通過了《北極地區海上和航空搜救合作協議》（Agreement onCooperationonAeronautical andMaritimeSearchandRescueinthe Arctic），2013年5月又通過了具有約束力的《關于北極海洋石油污染防范和響應合作協議》（Agreement onCooperationonMarine Oil Pollution Preparedness andResponse in the Arctic），這兩個協議的制定是用來應對北極航行中的安全和污染問題。

北極理事會由于在設立時并沒有考慮到北極環境的變化和隨之產生的問題，加之其本身只是一個論壇性質的政府間組織，因此，在很多關鍵問題上不能提供有效的解決方案，更遑論對于組織政策的執行力。而且，在現有的國際法規則下，北極問題本身也是一個嶄新的議題。北極地區復雜的地緣政治環境，使北極地區對國家主權的界定以及海洋資源的利用成為北極國家敏感的核心所在。當前，《聯合國海洋法公約》作為規范國家間海洋權屬和資源利用的基礎性國際公約，對北極地區的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架的規定并不明確，這給北極地區的海域主權確定帶來很大問題。

因此，北極理事會的成立及合作機制是建立在具有西方特色的國際法理論基礎上，體現的是西方國家的話語權。此外，美國并沒有加入《聯合國海洋法公約》。基于海洋戰略考慮，美國一直秉持航行自由的觀點并將其作為國際慣例應用于海洋活動中。作為北極八國之一的美國，其對北極地區的主張將會強烈影響北極地區的核心利益和穩定。

2.極圈國家：北極八國

北極的大陸和島嶼領土主權分別屬于北極八國。〔4〕據科學家預測，北極海域可能在本世紀中葉甚至更早出現季節性無冰現象，為北極八國和其他各國商業利用北極航道和開發北極資源提供機遇。〔5〕在當前的法律機制中，北極八國都對北極海域表達了自己的主張。根據目前具有可航性的航線來看，與北極航道有關的兩個關鍵國家是加拿大和俄羅斯。

（1）加拿大的主張

加拿大政府對于其北極地區的權利主張集中在四個主要領域：彰顯北極主權、推進社會和經濟發展，保護北極的環境遺產以及改善對其北方的管理。〔6〕加拿大認為西北航道可以“完全通航”數周，雖然將來可能并不會成為安全可靠的航線，但這并不會減少北極乘船旅游和自然資源開發的可能性。此外，加拿大與一些北極國家存在主權糾紛，例如加拿大和美國對有關迪克森海峽（Dixon Entrance）和博佛特海（Beaufort Sea）的有關事項以及西北航線的地位存在爭議，加拿大和丹麥對位于埃爾斯米爾島和格陵蘭島之間的肯尼迪海峽中的漢斯島的主權也存在爭議。加拿大主張通過外交和政治途徑解決上述問題，〔7〕并期望能在未來根據國際法解決上述爭端。但顯然，有關領土和主權事項的解決需要時間，而這些領土和主權事項的爭議將會對西北航道航線的確定以及航行安全產生影響。由于這些問題通過北極理事會無法解決，2008年，加拿大、美國和丹麥等北極五國起草了《伊盧利薩特宣言》，意在推動北冰洋的未來發展并維持北極地區的和平合作。

（2）俄羅斯的主張

在俄羅斯的北極戰略中，俄羅斯對北極安全和資源極其重視，但俄羅斯同時認為其北極戰略不能只看重短期的優勢或戰略收益，與鄰國建立穩定的長期伙伴關系同樣重要。〔8〕俄羅斯的北極海岸線幾乎覆蓋了整個北極圈的一半，毫無疑問，俄羅斯在北極國家中占有獨特的地緣政治地位。北極航線中的東北航道為縮短歐洲和亞太地區的運輸時間提供了極大可能性——如果通過該航道運輸，整個航程是通過蘇伊士運河的一半。雖然東北航道的大部分位于俄羅斯境內，但由于北極地區惡劣的自然環境，俄羅斯也需要與其他北極、非北極國家開展互利合作。〔9〕

三、亞洲國家對北極航道的戰略需求

雖然北極理事會準予了中、日、韓三國觀察員資格，但并不代表其認可亞洲國家在北極地區享有權益。中、日、韓三國作為亞洲的觀察員國在北極理事會的相關議題中針對北極地區的權益表達了自己的立場。中國作為近北極地區的國家，主張的目標是認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極。日本和韓國作為海洋國家，也逐漸參與和加強在北極地區的活動并形成其關于北極地區的戰略規劃。中、日、韓三國也通過有關高層會談，就北極政策和深化合作達成共識，在航運和資源等具體項目上開展合作。

1.韓國的北極戰略

韓國在目前的北極合作戰略中并沒有提出自己的話語觀點，只是在現有的北極框架下采取“小步快走”的策略尋求在東北亞國家中對北極合作中的主導作用。〔10〕

2013年5月，韓國獲得北極理事會正式觀察員資格，此前韓國就已經積極投入對北極科考工作，2002年在挪威建立了“茶山”科考站。2013年12月，韓國最終確定《北極政策基本計劃》，其中就提到了“成為創造可持續發展的極地領先國家”的愿景。2015年4月，韓國海洋水產部出臺《北極政策執行計劃》，目的在于擴大國際合作基礎，參與北極氣候、環境變化及海洋探索的研究項目，為進軍北極航線的商業航運構建基礎。考慮到中俄共建“冰上絲綢之路”的成功范例，韓國學界也開始積極主張加強與中國的北極合作。

2.日本的北極戰略

1990年，日本國立極地研究所承擔了包括北極在內的極地科學研究，同年，該研究所成立“北極圈環境研究中心”。〔11〕2015年10月16日，日本內閣綜合海洋政策本部第14次會議正式出臺官方的《日本北極政策》（Japan’sArcticPolicy），其主要內容是在全球范圍內利用日本的科學技術優勢，充分考慮到北極脆弱的生態環境，在確保法治、和平的基礎上，有序推進北極實務的國際合作以及北極航線的開發與利用。〔12〕

日本對北冰洋戰略價值的認識具有鮮明的地緣政治與安全考量：一方面，由于近代以來日俄對立的歷史以及日本在北方海域和俄羅斯之間的海洋安全問題導致日、美、俄三國之間的政治基礎不穩，日本需要在北冰洋航路上尋求出路；另一方面，日本對于中國在北冰洋及其周邊海域的活動保持高度關注，日本認為從戰略上來看，中國在西北太平洋以及北冰洋上的活動“將改變地區政治和軍事安全的平衡”。〔13〕

3.中國的北極政策

1920年2月9日，英國、美國、丹麥、挪威、瑞典、法國、意大利、荷蘭及日本等國家在巴黎簽訂了斯匹次卑爾根群島行政狀態條約，即《斯匹次卑爾根群島條約》（以下簡稱“《斯約》”）。通過該條約，挪威確立了其在締約國中對斯匹次卑爾根群島的主權。〔14〕中國于1925年加入該條約，成為該條約的締約國。根據《斯約》，中國對北極航道享有進入第一條規定的水域及斯匹次卑爾根群島水域的權利，這種權利的行使僅給予締約方的國民，且并沒有對該權利進行目的性限制，無論是出于何種目的或原因都可以同等地進入該范圍內的水域、峽灣和港口。〔15〕雖然《斯約》簽訂于1982年《聯合國海洋法公約》之前，但是不影響中國在該地區與其他的國家和組織開展合作。中國目前已在此區域建立了科考站。

不同于北極八國將中國在北極事務中的地位認定為“非北極國家”，中國對自己在極地事務中的地位提出了具有中國特色、區別于北極八國的觀點，即中國在地緣上是“近北極國家”。根據《北極政策》白皮書中的觀點，北極對中國的影響表現在氣候、生物等多方面，不能因為不具有地理上的優勢而否定中國在上述對北極影響極大的全球性問題中的作用。中國基于各國間的合作與發展提出的“近北極國家”概念，不僅能夠對當今全球性的北極問題給予多國合作的可能性，更加為共同開發和保護北極地區提供了新的思路。

四、中國提高北極航道事務話語權的必要性

1.能源結構和經濟發展模式需要

我國一直在倡導產業結構轉型，對能源消耗與經濟發展之間的關系保持高度關注，特別是在黨的十九大報告中明確了必須堅定不移地貫徹綠色發展理念，就是要重點對經濟結構和能源結構進行調整。但當前，我國仍然是一個對煤炭、石油和天然氣依賴度高的發展中國家。根據海關總署統計數據，2018年中國石油進口主要來自俄羅斯、沙特阿拉伯、安哥拉，分別占比15.5%、12.3%和10.3%，中國油氣對外依存度增大，天然氣對外依存度達到45.3%，原油對外依存度為69.8%。〔16〕中東地區豐富的石油資源是我國保障經濟發展的重要戰略資源來源，但中東局勢、馬六甲海峽的航行安全程度以及中東國家和美國的關系都會對國際油價產生影響。中國是一個“富煤缺油少氣”的國家，中東又是大國博弈之地，中國對能源進口需要拓展多元化渠道以應對可能出現的經濟和政治風險。中國與俄羅斯之間“冰上絲綢之路”的合作是中國拓展多元化能源渠道的成功范例并具有重要戰略意義。北極地區集中了大量的可采碳氫化合物燃料，其中石油和凝析油占俄羅斯總儲量的1/4，天然氣儲量占70%以上。〔17〕在北極地區開展合作可以緩解自中東地區石油進口的壓力，有利于保障能源安全和推行石油進口路徑多元化，在現有經濟結構下能夠有效保障經濟穩步發展。

2.國家海洋戰略的需要

首先，“冰上絲綢之路”是“海上絲綢之路”精神的延續，能夠繁榮我國海洋事業。我國發展海洋戰略其中一個重要的機制就是“海上絲綢之路”的構建，但是目前“海上絲綢之路”主要是南海航線和東海航線，對于地處北方的北極航線尚未提及。誠然，在古代和近代，中國的航海歷史中不可能存在北極航線，但是面對當前的新形勢，“21世紀海上絲綢之路”顯然具有更多的時代意義，它不僅是對古代海上絲綢之路的繼承和發揚，更是我國打破現有北極地區地緣政治僵局進而廣泛開展有關北極事務合作的重要平臺。“冰上絲綢之路”合作的拓展和加深將有利于我國與相關國家擱置爭議、共同發展，對港口航運、海洋能源和經濟貿易等方面將起到繁榮和促進作用。

其次，開發北極航道并加大在北極航道中的話語權可以減少對馬六甲海峽的高度依賴，有利于保障國家安全。不論是中國發展航運經濟還是對中東地區的石油進口，都需要確保航行自由，尤其是對中國海上航行的重要通道——馬六甲海峽的航行安全的保證。美國曾公開宣布要控制世界上16個重要的海上咽喉通道，特別是馬六甲海峽以及其他能源供應線的海上通道。〔18〕中國是馬六甲海峽第一大使用國，每天經過該海峽的船只中有60%來往中國，中國進口石油量的80%以及進出口物資的50%要經過該海峽。〔19〕而馬六甲海峽，除了天然的水道狹窄帶來的航行安全問題之外，還有由于海峽共管帶來的航行管制問題。目前，馬六甲海峽由馬來西亞、印度尼西亞和新加坡共管，中國與上述國家間的政治關系以及上述海峽沿岸國之間的政治穩定和航行管理水平都影響著海峽進出的安全性。而北極航線則不涉及上述問題，航行管制限制較少。

最后，利用北極航道可以減少海盜威脅，增加航行安全。由于當前中國對中東地區的油氣需求，大量的石油通過波斯灣和馬六甲海峽運往中國港口，這些航線都不可避免地經過亞丁灣。亞丁灣地區海盜猖獗，增加了航運的風險和成本。而北冰洋航線由于氣候和航行技術等因素，不便于海盜在該區域活動，因而運輸的船舶亦能夠相對免于海盜威脅。

五、“冰上絲綢之路”合作中北極航道話語權的構建

中國是北極事務的重要利益攸關方。根據國際公約，中國在北冰洋公海享有航行、飛越、捕魚和資源勘探與開發等自由或權利。雖然部分北極國家對其他國家參與北極事務懷有疑慮，但面對北極事務中諸如氣候變化和航運安全等全球性問題時，仍需要與其他國家合作。同時，中國對于北極航道的利用需求促使中國需提升在北極航道資源利用中的參與度，以期在穩步推進北極事務國際合作的基礎上發出中國的聲音。

1.“冰上絲綢之路”理念下的合作機制

《北極政策》白皮書中倡導保護和合理利用北極，應當遵循《聯合國海洋法公約》和《斯約》等國際公約和一般國際法，尊重北極國家的相關法律，注重以可持續的方式保護和利用。尤其是白皮書中強調了“合作”是中國參與北極事務的有效途徑，這種合作是要建立多層次、全方位、寬領域的合作關系。只有中國參與了北極事務，才有可能和北極八國以及其他利益主體進行對話，進而才有可能提升在北極事務中的話語權。

習近平主席提出的“冰上絲綢之路”倡議雖然是針對中俄之間的合作，但隨著中國對于北極事務參與度的提高，“冰上絲綢之路”也可以延展成與北極域內外國家、政府間國際組織、非國家實體等多方利益攸關方合作的機制和平臺。一方面，中國與其他北極國家具有合作的可能性；另一方面，“冰上絲綢之路”所蘊含的“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則是中國“人類命運共同體”理念中的“共商、共建、共享”在北極合作中的又一體現，為北極國家和近北極國家共同解決問題提供了參與和合作機制。

北極航道的開發與利用，涉及的問題較多，需要世界各國共同合作。北極問題已不僅是北極國家之間的問題，諸如北極航道的利用、航線的確定、技術的發展以及北極環境的保護等都是全人類需要共同面臨的問題。而目前無論是北極理事會對其他國家參與北極事務的排斥還是現有國際法框架對北極主權和海洋問題規定的不明確，都阻礙了北極問題的共同解決。“冰上絲綢之路”則體現對北極國家和近北極國家給予同樣的參與地位，能夠提高各國的參與積極性，為就北極問題在全球范圍內尋求廣泛的協商、合作以及解決方案提供了新的多邊平臺。

2.以雙邊合作機制提升中國對北極事務的話語權

中國重視北極航道的航行安全，需在對北極科考的基礎上加強對北極航道的基礎研究，重視與北極航運相關的環境保護等問題，切實遵守國際海事組織制定的北極航運規則，例如《極地水域船舶航行安全規則》。

雙邊戰略合作是當前構建北極話語權的一個可行途徑。中俄之間通過“冰上絲綢之路”的合作，已經建立在北極地區航行和資源方面的共建共贏機制。2013年，中國與俄羅斯達成協議，在俄羅斯北極地區合資共建亞馬爾液化天然氣項目，此后，兩國就該項目進行深入合作，通過兩國大型國有企業推動該項目的投產，2017年12月8日，亞馬爾液化天然氣項目正式投產并成為中俄共建“冰上絲綢之路”的標志性項目之一，北極東北航道作為重要的運輸通道在其中發揮了不可替代的作用。〔20〕

中國和挪威之間也存在合作可能性。在挪威駐華大使白思娜看來，北極八國在北極地區的主權、管轄權以及國家權力是根據現有國家立法和國際法取得，而非北極國家可以通過國際海事組織、國際海底管理局和區域漁業管理機制等相關論壇參與國際水域活動的管理并在既定法律框架內開展北極活動。〔21〕因此，挪威從一定程度上認可了北極國家和其他國家間的合作，中國和挪威之間在北極地區的非主權事務上可以開展合作。

中國北極航道問題的國際話語權的平臺構建可以分為近期和遠期規劃。近期規劃是利用現有的區域組織或國際法規則，積極參與北極事務，以《聯合國海洋法公約》和《斯約》框架中既有利益為基礎，在國際組織中和北極理事會中擴大影響力和話語權，進一步參與北極地區的開發和利用。遠期規劃，就是要以“冰上絲綢之路”和“人類命運共同體”為平臺，保持建設和推動該話語權的耐心和毅力，以更長遠的發展角度打造全人類共同的合作前景。

六、結論

北極航道問題伴隨著全球氣候變暖而生，是全球治理的重要組成部分，需要由世界各國共同協商與合作解決。“人類命運共同體”的基礎是相互依存的國際權力觀、共同利益觀、可持續發展觀和全球治理觀。在此基礎上形成的“冰上絲綢之路”的合作，既是中國在北極地緣政治結構中謀求國家安全的有效途徑，也能為北極航道以及北極問題減少對抗、增加對話提供新的機制，同時也為今后北極航道的合作共贏發展反映更深刻的內涵，并為中國參與北極開發與治理提供有力的話語保障。■