“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓：土地礦產使用權出讓管理的必需必行之舉

文/顧龍友

近年來，各地自然資源部門在履行“兩統一”核心職責中，不斷創新完善土地礦產使用權出讓管理，亮點紛呈。最近，筆者就此在江蘇、安徽、江西三省作了書面調研，深感一個“凈”字，可有效解決長期以來土地礦產使用權出讓管理中存在的諸多問題，建議國家和地方在土地礦產立法及實施中予以高度重視。

一、“凈”之三種典型案例

（一）瑞昌市的“凈礦”出讓。

瑞昌市在江西省率先推行“凈礦”出讓工作。早在2015年11月，市委、市政府即出臺了凈采礦權出讓工作意見，明確了凈采礦權出讓要求。即：一是符合規劃；二是擬出讓采礦權在范圍或影響范圍內的采礦權、土地、地面附著物及固定資產的權屬清晰，無權益糾紛；三是補償到位；四是公示到位，將政策處理情況在礦山所在地鄉（鎮、場、街道）及村設置的信息公示欄中公示。為此，瑞昌市成立了以市長為組長、常務副市長為副組長的凈采礦權儲備與出讓領導小組，下設辦公室負責采礦權儲備與出讓日常管理工作。

瑞昌市在推行“凈礦”出讓工作中，一是以更高起點規劃為引領。科學編制了市礦產資源總體規劃和露天采石場專項規劃，將全市礦山劃為禁采區、允許開采區和集中開采區，對不符合生態保護政策、礦產資源規劃和資源枯竭的礦山依法關閉。在出讓公告中，明確要求競得人必須制定涵蓋整個礦山開工建設、開采加工、恢復治理全過程的礦區整體規劃，并由主管部門報市政府審批同意后組織實施。二是以增強部門合力為基礎。一方面，專門制定了凈采礦權出讓職責表，明確了各相關部門的職責；另一方面，建立了聯席會議制度，定時召開調度會，有效推進凈采礦權出讓工作。該市每個凈采礦權出讓項目都成立指揮部，由一名市領導擔任指揮長，相關部門抽調專人現場辦公，限期完成凈采礦權出讓前的各項準備工作。三是以完善工作機制為保障。在建章立制方面，出臺了3個重要文件，為凈采礦權出讓提供了較為完善的制度依據；在規范流程方面，繪制了直觀描述各個環節的凈采礦權出讓流程圖；在機構建設方面，在全省率先開通了縣級礦業權網上交易平臺，同時設立了專門負責凈采礦權出讓工作的礦產資源儲備交易中心。

“凈礦”出讓工作在瑞昌市獲得了巨大成功。如：2018年4月和2019年7月，該市北山礦區和鄧家山礦區，凈采礦權出讓總價達18.6億元，是該市歷史33個本級發證露天采石礦山總成交價的25倍、總凈收益的27倍。其中，北山礦區建筑石料用灰巖礦采礦權項目已于2019年7月投產，生產規模為700萬噸/年。該項目從取得采礦權證到建成投產，前后用了不到1年時間。

（二）太倉市的“凈地”出讓。

近年來，江蘇省太倉市創新推出了“雙信地”出讓模式。所謂的“雙信”，就是“政企互信+政企守信”。也就是，政府通過引導和增強企業之間的信任，打通政府為企業服務的高速通道；企業通過遵守承諾和信用，及時按協議約定投產投工。“雙信地”出讓模式可最快實現“成交即發證”“交地即開工”“竣工即登記”。該市的“雙信地”出讓構建了一條從“征→儲→凈→供→登→管”的全鏈條體系， 而其中最為關鍵的一環“凈”，為土地使用權規范有序、透明高效出讓打好了基礎、奠定了基石。

太倉市土地使用權出讓中的“凈”，包括“地上凈、地下凈、權屬凈”。其標準是：“地上凈”，必須做到地上拆遷完畢，無妨礙施工建設和土地利用的電線桿、變電箱等基礎設施及樹木，且地塊待平整厚度為3 0厘米以內；“地下凈”，必須是地下無暗樁暗河、無妨礙施工建設和土地利用的管線；“權屬凈”，必須是權屬清晰，無糾紛。為此，該市要求每宗土地使用權出讓前，必須完成地塊前期平整準備，完成道路、供水、供電、供氣、排水、通訊等基礎設施建設，完成航道通航條件影響評價、地下文物資源調查、環境影響評價、地震安全性評價、氣候可行性論證、道路交通預評價、土壤污染狀況調查等工作。

太倉市的“凈地”出讓工作主要由市土地儲備中心負責。土地收儲前，各鎮（區）政府（管委會）按照以上的“凈地”標準，對擬出讓的地塊上、下進行整理，并對相關權屬初步確認。市土地儲備中心在土地收儲過程中，對擬出讓地塊進行實地踏勘，摸清擬出讓地塊“地上凈、地下凈、權屬凈”情況。目前，該市已通過包括“凈地”出讓內容的“雙信地”出讓模式出讓土地面積3482畝，涉及產業項目、民生工程、外商投資等多個項目。

（三）徐州市的“凈土”出讓。

江蘇省徐州市近年來伴隨著“退城入園”工作的推進，許多工業企業被關停并轉，其搬遷騰退出來的部分場地存在著不同程度的污染。依據《土壤污染防治法》和《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）相關要求，該市土地儲備中心為實現土地使用權“凈土”出讓，積極推動市區污染場地修復治理工作，已創新形成了從前期調查到工程實施的一整套工作體系，被業內譽為土壤修復治理的“徐州模式”。

在“凈土”出讓工作中，徐州市土地儲備中心一是會同原市環保局開展了已收儲11宗地塊的詳細調查及風險評估工作。通過詳細調查，查明土壤污染物的分布狀況及范圍；通過風險評估，查明土壤污染物的暴露途徑和風險水平。在此基礎上，提出土壤污染修復治理建議及修復治理技術方案。所有這些，均經過多次論證、完善，并通過專家評審會的審核。二是按照“先急后緩、分批分期”原則，對已收儲的11宗地塊分三期來修復治理。其中，2018年下半年啟動了3宗地塊的污染土壤修復治理項目，現已圓滿完成了修復治理任務；2020年初啟動了另3宗地塊的污染土壤修復治理項目，目前正在實施中；其他5宗地塊正在開展污染土壤前期風險評估及修復治理技術方案調整工作。

徐州市已開展的土壤修復治理工程，在技術上，采用水泥窯協同處置技術，實現污染土無害化處置和資源化利用；在施工上，實施場地封閉管理，減少修復治理過程對環境的二次污染；在監管上，強化對修復治理工程質量、進度、安全和環保的跟蹤管理，切實解決施工中遇到的難題；在資金上，修復治理資金來源為政府性基金（計入地塊的收儲、整理成本），保障了修復治理工作的順利實施。如：修復治理的恩華藥業地塊，占地250畝，由政府性投資1.47億元，已圓滿完成了場地內土壤及地下水治理修復，共處置污染土17.7萬立方米、污染水約13萬立方米。

二、“凈”之主要成效及存在問題

“凈礦”“凈地”“凈土”在內涵和外延上，既有相同之處，也有不同之處。其最大的相同，無論是土地還是礦產，均是自然資源，而且它們的使用權是供出讓的，因此涉及多方面的權利與義務關系。筆者調研悉知，以上三種典型案例，都獲得了顯著成效，其經驗值得充分肯定，但也存在著一些迫切需要解決的問題。

（一）關于“凈礦”出讓。

瑞昌市的“凈礦”出讓，一是在礦產資源開發上，有效防止地方保護主義，切實維護包括來自轄區外的采礦權人的合法權益，確保所有采礦權人能夠順利實施礦產開采活動，從而使各種市場主體投資礦產資源開發的信心大增。二是實現采礦權交易“公開、公平、公正”，做到“信息全面公開、交易全面進場、過程全程監管”，避免各種情形的“暗箱操作”，優化采礦權市場環境，從而使政府公信力得以進一步提高。三是進一步規范礦產資源開發秩序。為推行“凈礦”出讓工作，該市從嚴源頭管控，對不符合生態保護政策和礦產資源規劃或資源枯竭的礦山進行依法關閉，全市礦山數從2 0 1 4年的103家減少到2018年的35家。同時，實行“鐵腕整治”，建立“聯合審批、聯合執法、聯合檢查、聯合辦案”機制，近年來共立案查處139宗礦產資源違法行為。四是加快礦產資源開發，做大做強礦業經濟，同時，助推礦山企業轉型升級，助力地方經濟社會高質量發展。五是有效消除礦政管理工作中的一大廉政風險點，杜絕腐敗現象發生。

“凈礦”出讓是一項創新性工作。瑞昌市在推行“凈礦”出讓工作中也遇到了這樣或那樣的困難和問題。如：雖然根據現行礦產資源法規，采礦權人享有根據生產建設的需要依法取得土地使用權的權利，但在具體工作中，由于受相關法律法規、規劃和用地用林指標等因素的影響，采礦權人難以按照建設用地要求取得土地使用權，若按照臨時用地審批又缺少法律依據，故面臨用地用林違法違規風險。又如：“凈礦”出讓前的準備工作，涉及地面附屬物拆除、地權林權處理、老礦山資產評估、墳墓遷移等工作，需要投入大量的人力、物力和財力，故一方面工作難度較大，另一方面成本增加較多。再如：一些礦山，除主礦種外，還有二類礦種或三類礦種伴生，由于受自然條件的限制，導致部分采礦權設置不盡合理，故不利于礦產資源的科學、合理利用。

（二）關于“凈地”出讓。

太倉市創新實施的包括“凈地”出讓內容的“雙信地”出讓模式，已見明顯成效。一是優化了營商環境。企業從簽訂土地出讓合同到領取施工許可證的整個時長，由原來的100天以上提速到30天以內；企業從項目立項到拿地開工建設，由原來的半年左右提速至6 0天以內。二是加快了土地要素市場化配置。以2020年為例：在新冠疫情防控常態化背景下，該市靈活配置、精準供地，服務保障企業用地，需求不減反增。全年出讓工礦倉儲用地63宗，總面積2324.56畝，出讓宗數同比增長70.27%，出讓總面積同比增長72.85%。三是避免了土地開發利用過程中出現的矛盾和糾紛。由于“地上凈、地下凈、權屬凈”，有利于企業集中力量加快建設，不可能出現像以往有些地方因為“毛地”出讓而造成的土地閑置問題。

“凈地”出讓無疑是一舉多得的大好事。太倉市在創新實施的包括“凈地”出讓內容的“雙信地”出讓模式中，也出現了一些問題和困難。主要是，土地儲備時序與出讓計劃存在差異。市土地儲備中心每年都根據市土地出讓計劃做好相應的土地整備計劃。然而，一些鎮（區）政府（管委會）因項目引進急于落地等原因，存在改變原有用地計劃的情況，從而導致某些地塊土地平整、土壤污染物檢測等工作未能及時完成。而有些按用地計劃做好了土地整備的“優地”卻未能上市。客觀而言，這是財政充裕的地方出現的既是老的又是新的問題。至于那些財政吃緊的地方，當今推行“凈地”出讓尚存在著沒有足夠的資金進行土地一級開發中的整理、拆遷和基礎設施建設等，從而會繼續采取“毛掛凈交”的出讓方式。這在土地開發利用過程中，就比較容易產生各種各樣的法律糾紛。

（三）關于“凈土”出讓。

筆者調研悉知，徐州市的“凈土”出讓工作成效，突出體現在：一是取得了好的經濟效益。該市如果已收儲的污染地塊不修復治理，將無法出讓和再開發利用，不僅會造成土地資源閑置，而且前期地塊收儲成本也無法收回。通過修復治理，使得污染地塊的土壤質量能夠滿足未來規劃用地的建設要求。二是取得了深遠的社會效益。土壤污染修復治理好了，一方面消除了土壤環境安全風險，減少了周圍居民的憂慮和埋怨，得到了廣大群眾的理解和支持；另一方面，恢復了土地的生產、生活功能，緩和了人地矛盾和社會矛盾，促進了社會和諧、穩定。三是取得了長久的生態效益。通過修復治理，提升了區域土壤環境質量，不僅使“天更藍、山更綠、水更清”，而且使“土更凈”，老百姓“吃的放心、住的安心”，有利于保障生命安全和身體健康。

“凈土”出讓對土地使用權出讓管理來說，是一項全新的工作。從徐州市“凈土”出讓工作實踐來看，這項工作推進中存在的主要困難和問題有：一是修復治理資金。按照我國《土壤污染防治法》規定，土壤污染是“誰污染、誰治理”。但現實情況是，許多地塊的土壤污染是歷史遺留問題，修復治理的主體已難以確定；而當今仍在生產的企業，則因為經營困難，難以拿出巨資來修復治理以往污染的土壤。這些都需要地方政府出資或墊資來修復治理。然而，單靠政府來解決土壤修復治理資金問題，不僅與法不符，而且承受不起。二是土壤修復治理工作涉及部門較多，程序較為復雜，而且周期較長。三是目前我國土壤修復技術和方案比較單一，過度依賴現有的固廢處理技術和方案，在技術應用和方案設計上不夠多樣化。此外，相關技術標準也需要完善。

三、“凈”之思考與建議

（一）“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓是創新完善土地礦產使用權出讓管理的必然需要。一是相關法律法規對“凈”有明確要求。在“凈礦”出讓方面，2019年12月31日印發的《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》中要求，“積極推進‘凈礦’出讓”。還具體規定，“開展砂石土等直接出讓采礦權的‘凈礦’出讓，積極推進其他礦種的‘凈礦’出讓”。在“凈地”出讓方面，原國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》（國土資發﹝2007﹞36號）中規定，“實行建設用地使用權凈地出讓”。剛剛出臺的《土地管理法實施條例》中規定：“從事土地開發利用活動，應當采取有效措施，防止、減少土壤污染，并確保建設用地符合土壤環境質量要求。”在“凈土”出讓方面，我國《土壤污染防治法》規定：“國務院農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門在各自職責范圍內對土壤污染防治工作實施監督管理。”顯而易見，在自然資源管理職責范圍內監督管理土壤污染防治工作，是自然資源部門責無旁貸和義不容辭的事。二是從自然資源管理的現實需要來看，“凈”是必須的。筆者通過深入研究，發現以“凈土”為目的的土壤修復治理對自然資源管理有1 0個方面的重要意義和作用。其包括對國土空間生態保護修復、對耕地“三位一體”保護、對全域土地保護和利用、對房地產開發、對其他建設用地、對土地權屬保護、對土地資產管理、對自然資源安全、對實現“碳中和”目標、對滿足人民群眾高質量生活追求的重要意義和作用。三是我國一些地方在“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓方面已獲成功經驗，而且彰顯了這些舉措顯著的優勢和效能。如：江蘇省泰州市近年來在經營性建設用地出讓方面，對“凈地”出讓進行了有益的探索與實踐。“凈地”出讓已成為該市優化營商環境的重要指標、推動經濟社會高質量發展的有力抓手。綜上所述，“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓絕非可有可無的問題，無論從經濟效用、政治效用上考量，還是從社會效用、生態效用上考量，都是必需之舉。

（二）加快完善“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓相關政策法規。在《土地管理法》《礦產資源法》及其實施條例修改時，建議增加涉及“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓的條款；在制定“耕地保護法”、“國土空間生態保護修復條例”等時，建議明確“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓的內容；針對“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓工作中遇到的重大而突出的難題，建議通過調整政策加以破解。如：在推行“凈礦”出讓工作方面，有專家建議，可借鑒國外靈活的用地制度來解決采礦用地保障問題。即：在用途上將采礦用地作為特殊建設用地進行單獨管理，不受規劃和指標的限制。采礦用地指標不作為年度新增建設用地指標進行考核，也不納入新增年度計劃指標管理。礦山建設項目用地在報批時，涉及農用地轉用的，可以不占用國土空間規劃確定的建設用地規模和年度用地計劃指標。還可區分不同礦種，允許礦山企業根據用地形態靈活采用臨時用地、農用地征收、租賃農村集體建設用地等方式。在推行“凈地”出讓工作方面，有專家建議，不斷拓寬資金渠道，即通過財政專項基金、銀行貸款、社會資金等方式多元化，來破解土地收儲“凈地”資金來源難題。在推行“凈土”出讓工作方面，有專家建議，在土壤修復治理的部門協調上，進一步厘清生態環境、自然資源、農業農村、住房城鄉建設、林業草原等部門之間的職責邊界，有效防止相互“打架”“扯皮”等現象發生。

（三）把“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓作為構建自然資源治理體系、提升自然資源治理能力的重要內容著力推進。在這輪機構改革中，黨中央、國務院賦予自然資源部門“兩統一”核心職責。如何構建自然資源治理體系、提升自然資源治理能力，創新完善土地礦產使用權出讓管理無疑成為題中應有之義。而“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓，已成為創新完善土地礦產使用權出讓管理的重要內容。就拿“凈地”出讓來說，長期以來，我國許多地方普遍采用了“毛地”出讓方式。所謂“毛地”，通常指地方政府雖然收回了土地使用權，但出讓地塊尚存在著權屬、拆遷、補償等問題，不具備受讓方全面開工建設的條件。從“毛地”出讓到“凈地”出讓，這不僅體現出地方政府經營城市的能力和水平，也體現出自然資源部門管理土地的能力和水平。筆者建議，一要把實施“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓作為自然資源管理的剛性制度，從頂層上進行科學化、整體性設計。誠然，各地賦存的土地礦產資源，種類品質、開發條件、市場需求等不盡相同。建議在制度設計時，務必既堅持統一性，又顯示差異性。二要把“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓作為自然資源部門主導的重大工程來實施。這項工程顯然是系統工程，對外涉及許多行業和部門，對內涉及許多業務和專業。故而，對外要在地方黨委、政府的統一領導下，由自然資源部門主導，由相關部門密切配合；對內要在自然資源統一管理的前提下，真正實現相關業務和專業的融合。據悉，我國廣西、湖北、福建、江西、云南、浙江、貴州等省（區）已把“凈礦”出讓納入了礦業權出讓制度改革的試點內容。建議自然資源部門抓緊總結推廣這些地方的成功經驗和有益探索，做到典型引路、以點帶面。不難想見，只要通過相關法制、體制、機制和技術、方法、手段的不斷創新完善，我國“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓一定能夠在各地普遍生根、開花和結果。（本文作者系自然資源部咨詢研究中心特邀咨詢委員，原國家土地督察南京局巡視員兼副局長，曾任中國國土資源報社總編輯。）