政府購買社會工作服務政策執行的扭曲與矯正
——源于公共理性視角的考察

侯日云

一、問題的提出

在簡政放權、職能轉移等改革措施的推動下，我國政府為了提高公共服務質量和水平，通過購買第三方服務的方式來履行政府職責已經成為越來越普遍的現象。在這些第三方服務中，社會工作是其中的重要內容。2012年，民政部、財政部聯合發布的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》指出，政府購買社會工作服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的一項重要制度安排。據民政部統計數據顯示，2017年，全國各地投入社會工作的資金量達51.1億元?！?〕

從已有關于政府購買服務（包括社會工作服務）的研究來看，學者們一方面肯定了政府購買服務政策所帶來的積極影響，另一方面也著重對政府購買服務過程中的問題進行了檢視和回應，并注意到中西方國家在政府購買服務機制上的不同之處。這項政策的積極效應體現在：政府購買服務整合了社會資源，初步建立了政府購買服務的目錄；引進了市場競爭機制，初步形成了政府購買服務的制度；提高了財政資金的使用效益，推動了政府職能轉變；為社會讓渡了一些空間，扶持了社會組織的發展?！?〕

政府購買服務過程中出現的問題包括，制度化程度低且缺乏持續性、購買主體的“內部化”和形式化、購買主體雙方的地位不平等以及監督評價體系缺失等?！?〕陳為雷的調查研究指出，政府購買社會工作服務項目存在交易成本增加、服務對象瞄準困難、尋租和腐敗、機構獨立性喪失、目標置換等風險?！?〕針對這些弊病，有的學者從完善競爭機制、建立評估監管制度等技術層面提出建議，有的認為本質上還是政府職能轉移不到位所致?！?〕還有的學者持折中態度，認為我國的政府購買服務制度其實有它特殊的制度邏輯。〔6〕

由此可見，由于服務發包方的政府和服務承包方的社會組織都存在不當的觀念與做法，扭曲了政策制定者的意圖，使政府購買服務政策的實施結果不盡如人意。因為組織都是由“人”所構成的，而人的基本行為遵循理性自利的原則，所以組織的基本行為準則也是理性選擇、趨利避害。在政府購買社會工作服務過程中，相關各方都是從自身利益出發權衡利弊，作出取舍的。然而，人類“理性”也有自身的局限性，過度依賴理性可能導致非理性的結果。如果我們從公共理性與公共政策關系的角度對此加以審視會發現，政府、社會組織、利益相關方等主體在面對“購買服務”的多元價值選擇時，未能很好地處理私人理性與公共理性的關系，繼而在很大程度上引發了政策執行的負面后果。

二、公共理性分析視角

“公共理性”起源于1784年康德的《回答這個問題：什么是啟蒙？》一文。在這篇文章里，康德將理性和啟蒙聯系起來，認為理性的公共運用必須是自由的，不能為其他身份所限制，如此才能有助于公眾的啟蒙?！?〕約翰·羅爾斯則指出：“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度所服務的目標和目的所在?！薄?〕從約翰·羅爾斯的界定中可以看到，他強調了公共理性是與民主國家聯系在一起的，而其基本目的是實現公共的“善”。這種對公共理性價值導向的規定性指出了其“公共性”的本質特征，從而使其與私人理性區別開來，對我們分析解決當今社會多元化價值盛行條件下所面臨的公共政策問題提供了基本依據。

公共理性之所以能夠化解公共政策過程中的矛盾與沖突，原因在于其本身所具有的特定屬性?！?〕首先，公共理性關注的主題是公共利益。公共利益與私人利益或局部利益相對，具有非排他性和不可分割性的特點。非排他性又可以稱為社會共享性，即某一社會成員對特定利益的享有并不會導致另一人的減少；不可分割性是指某種利益不能任由個體偏好或意愿隨便占有，當發生沖突時，不同個體應當享有同樣的份額。在現實社會中，公共利益可以具體化為“公共物品”，包括有形的和無形的各類物品，范圍涵蓋從社區公共物品到全球性公共物品等眾多領域。其次，公共理性是公民理性能力和道德能力的整合與統一。公共理性首先是一種理性，它具有理性的一般特征，同樣要采用概念、判斷和推理的邏輯形式，并遵守推理的邏輯規則，體現為人的認知能力。因此，具備公共理性需要公民培養理性的思考能力。同時，公共理性還強調人們在政治共同體中處理與他人關系的能力，或者在協調私人利益與公共利益之間的沖突時，以公共利益為先的意識和動機，這體現為人們的道德能力。換言之，個體并不是完全從私利出發，忽視他人的利益訴求，而是應當以平等、尊重的態度和協商的方式來化解沖突，力求與其他社會成員達成妥協或者共識。

三、政府購買社會工作服務政策執行中的扭曲問題

我們將公共政策在執行過程中，其政策精神被有意或無意歪曲、忽視或者偏離的行為稱為政策執行的扭曲現象。

1.政策執行扭曲的表征

按照政策系統中的不同主體，我們將政策執行的扭曲現象大體上劃分為政府的執行扭曲、服務承接組織的執行扭曲和利益相關方的執行扭曲三種類型。

（1）政府的執行扭曲。政府在購買社會工作服務過程中，一定程度上出現了尋租、官僚主義和形式主義等不當行為。尋租是政府部門工作人員利用身份和職務上的便利，在政府購買服務的招投標、資金分配、考核評估等環節上為自己謀取不當利益的行為。具體表現為招標評標時“內部操作”“走過場”，將項目委托給下屬單位或者“利益關系人”，以及“吃回扣”等現象?！?0〕還有的政府部門工作人員索性注冊成立社會工作服務機構參與政府購買服務，但實際運作時又另找代理人負責機構的日常管理，造成“裁判員和運動員”、監管者和被監管者角色的重疊，直接影響了服務購買的公平性和公正性。官僚主義是指政府作為服務購買方，憑借對資源和規則的控制權，與服務承接方的社會組織形成了事實上的不平等地位，將社會組織作為提供公共服務的“工具”使用。這使社會組織喪失了自身的獨立性和自主性，影響了它們的正常發育和成長。形式主義是指政府部門在購買社會工作服務政策實施過程中，盲目套用工商業領域的工程招投標或貨物采購招投標方式開展工作，忽視社會工作服務的特殊性。例如，服務購買合同要求短時間內要有顯著的社會服務成效，項目資金預算不能夠用于支付社會工作者的薪酬待遇等不合理規定。

（2）服務承接組織的執行扭曲。社會工作服務承接方主要是指各類社會組織，它們參與政府購買服務活動即成為公共政策執行系統中的主體。當前，社會組織在承接政府購買服務時出現了投機鉆營和目標置換等扭曲政策執行的現象。投機鉆營是指社會組織為了獲得政府購買服務的機會和資源，采取“返還傭金”“跑關系”等非正當方式來迎合服務購買方的行為。〔11〕與上述政府部門的尋租行為相對應，在確定服務承接方的環節，某些社會組織通過事先“做工作”與服務購買方達成某種私下協議，然后再按程序參與投標和競標；或者自行找幾家不相關的組織來“陪標”，使政府購買社會工作服務的招標和評標變成了暗箱操作。〔12〕這些社會組織不是以自身的服務能力和社會公信力作為基礎來承接服務，違背了公平競爭的規則和程序。當社會組織獲得政府購買服務的項目后，其項目的實施由于各種原因遭遇困難，為了順利通過項目評估，又采取變通的方式來蒙混過關。例如目標置換就是較為普遍的現象之一，即社會組織在實施項目的過程中，將政策本身的目標實現替換為其他不相關目標達成的行為。具體可能包括以服務活動產出來代替服務效果說明，編造文書來虛報服務產出以應付服務購買方的考核評估等?！?3〕

（3）利益相關方的執行扭曲。這里的利益相關方是指社會工作服務開展時的合作者，可能涉及服務項目落地所在社區（村）、街道（鄉鎮）、學校、醫院等相關組織或個人。一方面社會工作服務項目的實施肯定離不開當地相關部門的行政支持，另一方面社會工作本身亦強調“人在環境中”的理念，注重培育服務對象具有支持性的社會環境要素。實踐中，一些社會工作服務項目的落地單位對政府購買服務的政策目標認識不夠，對社會工作不了解，因而他們將外來的社會工作者當作“免費”勞動力使用，讓他們從事與本專業無關的事務；〔14〕還有的將社會工作者當成競爭對手，擔心自己原有的工作業績被掩蓋或削弱，工作崗位被取代。這使利益相關方對社會工作服務的開展懷持某種謹慎、質疑，甚至排斥的心理，不太愿意配合社會組織，也不支持社會工作者的服務。〔15〕

2.政策執行扭曲的原因

政策執行系統中的不同主體，其所處的位置不同，扮演的角色不同，對于政策執行扭曲所起的作用也有差異。

（1）政府部門的選擇性執行。政策的選擇性執行是指將作為整體的政策內容加以分解，再根據執行者的主觀需要來分別執行或不執行的現象。政府購買社會工作服務政策的出臺是對以往公共服務提供方式的變革，即以項目外包制來部分替代原來的事業單位供給制。這改變了政府資金投入的方式和領域，政府購買服務一方面通過招投標機制或委托合同機制等確立發包方和承包方的權利義務關系，使資金投入和資金的產出績效得以匹配，服務結果不再含混不清；另一方面，由于是面向社會公開購買服務，滿足資格條件的社會組織都可以參與競爭來獲得資助，因而使資源從原來體制內的循環變成了向社會各方開放式的流動。據統計，2018年全國各地普遍建立了政府購買社會工作服務制度，社會工作資金投入達60多億元。〔16〕

這種新的資源流向和資源分配格局沖擊了原有的既得利益集團，他們本能或有意識地截留資金，想方設法從中獲得收益。這種政府的逐利傾向或部門主義是私人理性的自然流露，也是政策實施主體人格化的反映。因為政府公職人員作為自然人，和普通人一樣，具有本能的自利傾向、主觀偏見以及有限理性等弱點，這就很容易使政策行為演變成謀求個人利益的來源和工具。〔17〕《關于政府購買社會工作服務的指導意見》指出：政府購買社會工作服務是創新公共財政投入方式、拓寬公共財政支持范圍、提高公共財政投入效益的重要舉措；同時，要求嚴格資金管理，確保資金使用安全規范、科學有效?？梢?，政府購買社會工作服務對資金的投入和管理要求很明確，就是對原有的財政投入和使用方式作出調整。但是，一些政府部門及其工作人員有意無意地曲解政策內容，對政策變通執行、選擇性執行，使得政策的本意被扭曲。目前，政府購買服務是一個失衡的買方市場，作為承接方的社會組織則處于被動和弱勢地位。這種不平等的服務購買關系容易使政府部門及其工作人員滋生官僚主義和形式主義。

（2）服務承接組織的象征性執行。所謂政策的象征性執行是指表面化地履行政策的程序，而不涉及政策實質內容的轉化與落實的現象。在當前我國政府購買社會工作服務政策實踐中，社會服務行業發展滯后地區的相當一部分社會組織都不同程度存在上述的投機取巧和目標置換等問題，對社會工作服務購買項目象征性執行。

《關于政府購買社會工作服務的指導意見》規定：服務購買對象主要為具有獨立法人資格，擁有一支能夠熟練掌握和靈活運用社會工作知識、方法和技能的專業團隊，具備完善的內部治理結構、健全的規章制度、良好的社會公信力的社會團體、民辦非企業單位和基金會。但現實是，一些社會組織在注冊成立時沒有確立清晰的宗旨和使命，有的是受政府相關部門的指派，有的是受政府購買服務政策的刺激才進入社會服務領域的。這種狀況導致社會組織在政府購買社會工作服務過程中，將獲得項目資金作為首要目標，而不考慮項目實施的可行性和組織的長期目標，或者盲目追求擴大規模而忽視完善內部治理結構。社會組織在承接政府購買社會工作服務項目后，沒能周密安排和部署項目的落地實施，或者項目與當初的計劃不相符合，組織實施困難，〔18〕進而出現各種應付式的象征性執行。

（3）利益相關方的替代性執行。所謂替代性執行是指將原有政策的內容擱置，替換為其他的事項來執行的現象。通常是以原政策的資源來做與其目標不相關的其他事務。利益相關方雖然不是政府購買社會工作服務政策的直接參與者，但是他們會間接地影響到政策執行活動及其最終效果。從政策系統的角度而言，利益相關方也是政策主體之一，它們在這個系統之中具有自身的結構和功能?！蛾P于政府購買社會工作服務的指導意見》指出，要調動社會力量參與社會工作服務的積極性，增強社會各界對政府購買社會工作服務的認同與支持。

社會工作服務項目實施所在地的社區（村）、街道（鄉鎮）、學校、醫院等部門和組織之所以對社會工作的開展持謹慎、懷疑的態度，或者迫于壓力采取政策替代性執行策略，有三方面原因：一是這些部門對社會工作不了解，心理上存在距離感，或者誤認為“社會工作”就是志愿服務，從而輕視社會工作；二是這些部門抱有“多一事不如少一事”的心理，認為第三方社會組織承接的政府購買服務項目與本單位無關；最后是受傳統封閉性行政體制的影響，這些部門一般不輕易向外來者開放，甚至認為社會組織會與他們產生競爭。總體上看，多數利益相關方對政府購買社會工作服務政策持消極、保守的態度，不愿意積極主動參與社會工作服務項目。

四、矯正政府購買社會工作服務政策執行扭曲的著力點

公共理性作為一個高度抽象的概念，反映了現代政治文明的本質，深刻影響著公共政策的轉型與發展。〔19〕無論是政策的制定，還是執行，公共理性都應發揮主導作用。

1.提升政府公職人員的職業道德水準

政府公職人員的職業道德水準直接影響其公共行政行為。公職人員是政府作為一個組織的具體化和人格化，他們作為公共政策的主要制定者和執行者，對政策目標的實現具有決定性作用。公職人員所具有的公共精神或公共理性會對政策執行的效果產生重大影響。在政府購買社會工作服務政策的實施過程中，政府是購買方和主導者。政府公職人員如果不學習政策文本，不仔細研究領會政策的精神實質，或者在政策實施環節因個人或部門私利而有意無意地歪曲政策的本意，就會背離服務購買政策轉變政府職能、滿足多樣化社會需求的初衷，也難以推動社會工作的發展?！?0〕嚴重的就表現為失職瀆職和腐敗尋租行為，以至于損害社會公眾的切身利益。

當前，我們非常重視國家治理體系的制度建設，著重從法律法規和制度體系的完善上來提高治理效能，這是治本之策。2016年財政部、民政部《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》也指出，要加大政府向社會組織購買服務項目審計力度，嚴肅查處借政府購買服務之名進行利益輸送的各種違法違規行為。但是，我們也不能忽視行政倫理和政府公職人員的職業道德建設，相反應該深刻反思一些公職人員腐化墮落、職業道德下降的深層次原因。那種“道德說教”無用論或者傳統文化決定論，是似是而非的錯誤觀點，對國家公共行政系統的改革與更新危害極大。事實上，不是道德或道德教育本身無用，而是人們把道德虛無化，把道德教育庸俗化了。因此，針對政府公職人員的職業道德或倫理建設應當作為一項長期的戰略任務加以落實和推動，真正夯實公共行政的倫理基礎。

2.培育服務承接組織的專業精神

專業精神是服務承接組織能否嚴格、規范實施政府購買社會工作服務項目的關鍵因素。2014年，財政部、民政部《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》指出，按照突出公共性和公益性原則，逐步擴大承接政府購買服務的范圍和規模。理論上而言，現代社會組織的根本屬性與核心特征在于其“志愿精神”或者“公益精神”，即社會組織的宗旨和使命無論其具體表述如何，都會貫穿利他主義這樣一條主線，在很大程度上反映著社會組織的公共理性。

在社會組織日益走向專業化和職業化的今天，我們認為培育和塑造社會組織以“利他主義”為核心的專業精神，與建構社會組織的公共理性是一脈相承的。社會組織在提供社會服務、參與社會治理等活動中，應當切實弘揚“志愿精神”或“公益精神”，逐步構筑公共理性，以誠信、團結、友愛和公正的形象矗立于社會公共領域。社會工作的性質決定了其難以為從業者帶來豐厚的物質回報，而更多的是一種社會聲望。為此，社會組織要將培育工作人員的專業精神納入組織的戰略規劃之中考量，以組織宗旨為根本遵循，從組織的現實條件出發，公平參與政府購買社會工作服務競爭，自覺抵制不良行為。

3.推動利益相關方的合作治理

利益相關方是政府購買社會工作服務政策執行過程中的必要組成部分，對政策的貫徹實施起支持、配合與輔助作用。公共政策是一個系統，需要調動多元主體來共同參與。從公共理性的角度而言，社會中的任何個人或組織，都應當關注公共議題，關注政治共同體中每個成員的利益，秉持公共精神在公共領域中與他人交流、對話、辯論和互相啟迪，最終達成妥協或者一致。只有這樣，人們才能在價值多元化的情境下和諧共處，社會團結才能實現。

利益相關方雖不是政府購買社會工作服務的直接當事人，卻會對政策執行效果產生重要影響。2013年，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，要做好政策解讀，加強輿論引導，主動回應群眾關切，充分調動社會參與的積極性。因此，“具有公共理性的公民，會自覺遵守公共規范，以合作的態度執行對自己可能無益而對大多數人有益的政策”。〔21〕利益相關方理應支持社會工作服務在本地區、本單位的開展，即使政府購買服務政策與自身利益有某種程度的沖突，也應當以公共利益為先尋求妥善解決的辦法。利益相關方突破狹隘的部門局限和小團體利益，與政府、社會組織協同合作，將有力推進政策的有效實施。長此以往，利益相關方將示范帶動普通公民的社會參與，擴大公共理性傳播的深度和廣度，營造一種公共政治文化，政策的執行將變得更加順暢和高效?！?2〕■