四川省生產建設項目水土保持遙感監管實踐與思考

游翔，劉正斌，廖睿智，明龍仁

(1.四川省水土保持生態環境監測總站，成都，610041；2.四川省水利廳水土保持處，成都，610017)

引言

生產建設項目水土流失是典型的人為活動造成的加速侵蝕，具有點多面廣的特點，水土流失防治投入多、難度大，一直以來具有監管困難，責任難以落實等問題[1]。生產建設項目水土保持遙感監管實施以來，充分利用信息化技術，建立天空地一體、各方協同、信息共享的機制，全面提升生產建設項目監管的準確性、時效性、權威性，從而使生產建設項目監管能實現“查得清”、“弄得準”、“干得快”，最終實現生產建設項目水土保持違法違規行為“管得住”[2-5]。

四川省是我國水土流失最為嚴重的省份之一，由于特殊的自然地理環境，土壤侵蝕廣泛分布，局部地區存在滑坡、泥石流等重力侵蝕。近年來，四川省經濟社會發展快，隨著城市化進程的不斷推進，大量生產建設項目的立項和實施，導致地表擾動、植被破壞等問題不斷增多，人為水土流失進一步加劇。因此，加強生產建設項目水土保持監管工作，貫徹“預防為主，保護優先”的方針，減少人為擾動，依法強化生產建設項目水土保持監督管理，加大水土保持監督執法力度，對于遏制新增人為水土流失的發生具有積極意義[6]。四川省國土面積較大，涉及的自然地理和人文經濟條件多樣，相關工作成果和經驗對全國范圍內提高遙感監管工作具有重要借鑒意義。

1 四川省遙感監管工作總體情況

四川省自2019年開始在水利部組織下，開展全省范圍內的生產建設項目水土保持遙感監管工作，開展疑似違法圖斑現場復核及違法項目查處工作。根據《水利部辦公廳關于推進水土保持監管信息化應用工作的通知》(辦水保〔2019〕198號)要求，2020年四川省首次組織實施了省級生產建設項目遙感監管(加密)工作，基于2020年下半年影像解譯發現的擾動圖斑，對存在的“未批先建”、“未批先棄”、“超出防治責任范圍”等情況進行認定查處。經過兩年來的努力，在提高全社會水土保持意識，規范全省范圍內生產建設項目水土保持監督管理，控制人為水土流失增量等方面發揮了重要作用。

2 四川省級遙感監管(加密)成果分析

2.1 全省擾動圖斑復核結果

2020年四川省級遙感監管(加密)共下發擾動圖斑8813個，下發擾動圖斑面積4.89萬hm2；實際復核9878個，實際復核圖斑面積4.96萬hm2(圖1)。其中生產建設項目6538個，占比為66%，生產建設項目面積3.8萬hm2；非生產建設項目3340個，占比為34%，非生產建設項目面積1.16萬hm2。

圖1 四川省2020年度省級遙感監管復核圖斑分布

由于不同市(州)的國土面積差異比較大，現場復核擾動圖斑數量不足以全面反映區域的監管壓力，因此增加復核圖斑密度彌補這一缺點。在現場復核圖斑數量方面，成都市現場復核圖斑3377個，占全省總量的34.19%，其次為涼山州、綿陽市、宜賓市、達州市；在現場復核圖斑密度方面，成都市復核圖斑密度仍是最高，為2361.54個/萬km2，為全省均值的11.62倍，其次為內江市、眉山市、自貢市、德陽市。可見，人口聚集且經濟發展較快的四川盆地平原區附近城市的監管壓力較大，應加大關注力度。作為四川省面積較大的阿壩州和甘孜州的復核圖斑密度最低，分別為33.13個/萬km2和26.60個/萬km2，監管壓力較小，主要由于海拔較高、人口密度較低，生產建設活動較少。另外，涼山州的圖斑密度雖然較低，但是圖斑總數位居全省第二位，這是由于涼山州為“脫貧攻堅”主戰場，近年來大量扶貧、脫貧等基礎設施建設項目實施，導致新增生產建設項目多所致。

圖2 2020年度四川省級遙感監管(加密)核查圖斑數量和密度分布

2.2 不同區域生產建設項目及違法情況分析

從我省21個市(州)的認定查處情況來看，成都市、綿陽市、涼山彝族自治州、達州市、宜賓市在本次監管中被認定為生產建設項目和違法違規項目的數量都位居前五位，生產建設項目數量占其總量的58.55%，違法違規項目的數量占其總量的58.78%。從生產建設項目中違法違規項目的占比來看，綿陽市(49.80%)、德陽市(48.07%)、達州市(42.90%)位居前三位，而成都市違規項目占比僅為24.92%。整體上，擾動圖斑所涉生產建設項目數量越多，違法違規項目的數量就越多(圖3)，但違法違規項目比例與生產建設項目數量之間無明顯關聯(圖4)。

圖3 各市州認定查處情況統計

圖4 各市州違法違規項目情況統計

2.3 不同批復級別生產建設項目及違法情況分析

從項目批復級別角度統計分析發現，部級批復項目80個(占1.61%)，省級批復項目371個(占7.45%)，市級批復項目430個(占8.63%)，縣級批復項目4100個(占82.31%)，生產建設項目總量隨著批復級別的提高逐漸減少(圖5)。一方面，這與各級別項目分布與社會管理的實際情況相符；另一方面這也符合國務院深化“放管服”改革精神，是嚴格執行水利部印發《關于下放部分生產建設項目水土保持方案審批和水土保持設施驗收審批權限的通知》精神，在新形勢下水土保持行政管理職責轉變的客觀表現。

不同批復級別項目的違法違規項目比例存在明顯差異。部級批復項目的違法違規比例最低，僅為1.25%；省級和市級批復項目的違法違規比例分別為9.16%和19.30%；縣級批復項目的違法違規比例最高，達到了47.41%。可見，批復級別越低的項目違法違規比例越高。所以，各級水行政主管部門在進行權力下放的同時，必須進一步強化督促指導，堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，加強水土保持事中事后監管，加大對未批先建、未驗先投、擅自變更等違法行為的處罰力度，為保障經濟社會可持續發展和推動生態文明建設切實把好水土保持生態關。

圖5 不同批復級別項目數量分布

從不同批復級別項目的擾動面積(圖6)來看，部級批復項目總面積最少，為2366.28hm2，占比6.05%；省級和市級批復項目的總面積相差不大，分別為5991.43hm2和5586.83hm2，分別占比15.31%和14.27%；縣級批復項目的總面積最大，為25193.24hm2，占比64.37%。整體上，批復級別越低，涉及的生產建設項目總面積越大。但從不同批復級別項目數量占比對比發現，級別越高的項目，單個項目平均面積越大，這與實際情況是一致的。

圖6 不同批復級別違法違規項目面積分布

2.4 不同類型生產建設項目及違法情況分析

2020年四川省級遙感監管(加密)共核查生產建設項目涵蓋35種項目類型(圖7)。數量排在前5位的是房地產工程項目、其他行業項目、公路工程、加工制造類項目、社會事業類項目。其中，房地產工程項目最多，1257個，占比超過25%；其次是其他行業項目，954個，占比19.15%；公路工程項目687個，占比13.79%；加工制造類項目461個，占比9.26%；社會事業類項目444個，占比8.91%。可見，房地產項目、公路工程應作為現階段生產建設項目水土保持遙感監管的主要對象。

2020年四川省級遙感監管(加密)共發現違法違規項目2062個，共涉及27個項目類型。從違法違規項目數量上來看，其他行業項目最多，571個，占違法違規項目總體的27.69%；房地產工程次之，547個，占違法違規項目總體的26.53%；加工制造類272個，占違法違規項目總體的13.19%；社會事業類165個，占違法違規項目總體的8.00%；公路工程143個，占違法違規項目總體的6.94%。以上五類違法違規項目數量占違法違規項目總數比例達82.35%，因此，今后生產建設項目監督管理中這五類項目仍是監管和治理的重點對象。

圖7 不同類型項目數量分布

從違法違規項目所占比例來看，雖然農林開發工程項目數量較少，但是其違法違規比例高達66.67%；加工制造類、工業園區工程、引調水工程、林漿紙一體化工程項目的違法違規比例都超過了50%(圖8)。后期工作管理中應加強對以上5種類型項目的監管力度，加強水土保持國策宣傳，降低其違法違規比例，以減輕其造成的水土流失危害。

圖8 不同類型項目違法違規項目比例

2020年四川省級遙感監管(加密)所涉及的生產建設項目面積共計39137.78hm2，其中公路工程項目面積11225.19hm2；房地產工程項目面積6790.92hm2；其他行業項目面積5649.17hm2。以上三種類型項目所涉面積占到總體的60%以上，是主要的人為擾動來源(圖9)。

圖9 不同類型項目面積分布

違法違規項目中，擾動面積由大到小分別是房地產工程(2848.41hm2)、其他行業項目(2259.03hm2)、公路工程(1585.01hm2)、加工制造類(1249.98hm2)、工業園區工程(891.33hm2)。整體上，違法違規項目所涉及的擾動面積隨著項目數量的增加逐漸增大，但是不同類型項目之間存在一定差異(圖10)。公路工程項目一般占地面積較大，雖然違法違規項目數量少于加工制造類和社會事業類項目，但是其擾動面積卻高于二者。

圖10 不同類型違法違規項目情況

3 結論與思考

(1)經濟發達和人口密度較高的區域是生產建設活動密集區，應作為加強人為水土流失監管的重點區域；人口較為稀疏、經濟相對落后且自然地理條件較差的區域生產建設活動較少，水土保持遙感監管壓力也相對輕松。

(2)批復級別越低的生產建設項目，數量越多違法違規項目比例越高，有必要采取措施加強縣級批復項目的監管力度。應進一步健全水土保持監督執法體系，完善水土保持法律法規及有關技術規范，提高生產建設項目水土保持方案申報率、執行率和水土保持設施驗收率。

(3)房地產工程、加工制造類、社會事業類、公路工程等的違法違規項目數量較多，農林開發工程項目、加工制造類、工業園區工程、引調水工程等的違法違規比例較高，后續應作為重點監管對象。