我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬探析

林 龍 靳 浩

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念

要界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念，先要明晰農(nóng)地的具體范圍。我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地依其性質(zhì)可以分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和未利用地。而依集體建設(shè)用地的使用目的和用途不同，集體建設(shè)用地又包括用于公益事業(yè)和公共設(shè)施用地的集體土地、以營利為目的用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體企業(yè)的集體土地和宅基地。前述農(nóng)村集體所有的三類土地?zé)o論是被國家征收征用或是農(nóng)村集體自用，都可能存在土地增值的問題。因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)所涉及的農(nóng)地不僅僅指農(nóng)用地，還應(yīng)包括農(nóng)村集體所有的土地。

關(guān)于什么是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，不同學(xué)者都有各自不同的看法，相關(guān)的觀點大體可分為狹義和廣義兩類。狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指農(nóng)地所有人改變土地性質(zhì)而獲利的權(quán)利。如沈守愚主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事) 而獲利的權(quán)利；王小映認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行開發(fā)利用的權(quán)利。廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)包括土地用途的轉(zhuǎn)變和土地集約利用強度的提高而獲利的權(quán)利。例如，侯華麗認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是將農(nóng)地變更為不同使用性質(zhì)土地的權(quán)利，應(yīng)包括農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)、在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴大投入的發(fā)展權(quán)以及在建設(shè)用地上進行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。胡蘭玲認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，包括向縱深方向發(fā)展的空間建筑權(quán)和在使用時變更土地使用性質(zhì)的權(quán)利。

筆者贊成廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，因為農(nóng)地發(fā)展權(quán)本質(zhì)上就是農(nóng)村集體所有土地再開發(fā)過程中增值利益的分配，而土地性質(zhì)的改變或者是集約利用程度的提高都會導(dǎo)致土地增值。所以，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是改變土地性質(zhì)或者提高土地集約利用程度的權(quán)利而獲取收益的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的類型可以劃分為兩種：一是改變土地使用性質(zhì)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地之權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地變更為城市建設(shè)用地之權(quán)；二是土地使用性質(zhì)不變，提高土地利用強度而形成的發(fā)展權(quán)，包括農(nóng)用地性質(zhì)不變、土地承包人增加對農(nóng)用地的投入而形成的發(fā)展權(quán)和在集體建設(shè)用地性質(zhì)不變、提高集體建設(shè)用地集約利用程度而形成的發(fā)展權(quán)。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬

（一）英美兩國有關(guān)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的制度安排及對我國的啟示

1.英美兩國有關(guān)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的制度安排

農(nóng)村土地改變土地使用性質(zhì)或者提高利用強度后土地增值利益到底應(yīng)該由誰享有？是國家，是農(nóng)民個人，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織？抑或是其他？要想對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益進行合理、有效的分配，就必須厘清農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬問題。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念最早由英美兩國提出，因此有必要在此對英美農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度作一分析。英國實行的是土地私有制，但是英國土地所有者要改變土地用途必須先向國家購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價格由國家根據(jù)實際情況進行規(guī)定，即英國實行“漲價歸公”。農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有，可以消除因國家土地開發(fā)規(guī)劃不同而導(dǎo)致的不公。美國基于基礎(chǔ)效率考慮，同樣實行土地私有制，但是農(nóng)地發(fā)展權(quán)卻歸土地所有者。美國設(shè)立了開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)在開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)之間可以進行轉(zhuǎn)讓，政府為了國家需要也可以購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，從而農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸政府所有。限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓后，所有權(quán)人只能按照原有的土地用途進行利用。美國通過設(shè)立“漲價歸私”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)了社會發(fā)展與耕地和環(huán)境保護之間的關(guān)系。

2.對我國的啟示

雖然“漲價歸公”和“漲價歸私”兩種模式其追求的價值各有不同，但是兩種制度都有一個共同點，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)分離，成為一種獨立的權(quán)利，并且這種土地權(quán)利的取得必須支付對價。發(fā)展商開發(fā)土地，要么向政府購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，要么向農(nóng)地所有權(quán)人購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。有學(xué)者認為土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中派生出來的，因此土地所有者理所當(dāng)然地享有土地發(fā)展權(quán)，這種理論被稱為“土地發(fā)展權(quán)派生論”。這種看法是錯誤的。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的派生權(quán)利的立論基礎(chǔ)是所有權(quán)絕對觀念。自羅馬法到現(xiàn)代法，人類利用土地是有限的，故土地所有權(quán)的范圍是無所不包的，古代羅馬法法學(xué)家解釋土地所有權(quán)為“上達天空、下及地心”。但是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著城市的發(fā)展和人口的不斷增加，人們對土地的利用程度不斷提高，土地的所有權(quán)絕對觀念已經(jīng)不符合社會發(fā)展需要，土地所有權(quán)理論也發(fā)生了改變。人類對土地權(quán)利的保護由靜態(tài)走向了動態(tài)，所有權(quán)要受到限制已經(jīng)成為社會共識，并被各國立法所接受。在我國，《民法典》關(guān)于相鄰關(guān)系的規(guī)定、關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定以及關(guān)于采礦權(quán)的規(guī)定就是對所有權(quán)的一種限制。除此以外，在我國，所有權(quán)也會受到公法的限制，如《土地管理法》和《耕地法》對耕地的保護和耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的限制也是對所有權(quán)的一種限制。從所有權(quán)的發(fā)展和人們觀念的變化可以看出，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一項獨立的權(quán)利予以保護，農(nóng)地發(fā)展權(quán)并非簡單的歸土地所有者所有。

（二）我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬分析

1.農(nóng)地增值的來源分析

要想探究農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬，必須要弄清楚農(nóng)地在改變性質(zhì)或者提高利用強度過程中農(nóng)地增益的來源。隨著城市化進程的推進，農(nóng)地增值利益越來越受到人們的重視，尤其是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，土地有巨大的增值空間，有的甚至數(shù)十、數(shù)百倍地增加。農(nóng)地發(fā)展增值利益一般來自兩個方面，第一是國家的規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國家為了公共利益而對農(nóng)地開發(fā)利用的限制。基于保護耕地、合理利用土地等公共目的，國家把土地區(qū)分為農(nóng)用地和建設(shè)用地，并且嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而城市化的推進又需要大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這就導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地供不應(yīng)求，土地價格上升。在國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)，由于國家投入資金大，吸引投資者的優(yōu)惠政策多，城市發(fā)展速度更快，導(dǎo)致農(nóng)地需求量增多，農(nóng)地發(fā)展增益大大增加。第二是農(nóng)地權(quán)利人通過自己的投入提高土地的集約利用程度，進而使農(nóng)地增值。土地資源是有限的，在此條件下，農(nóng)地權(quán)利人通過增加單位土地面積上資本的投入，如投入較多的生產(chǎn)資料、投入較多的勞動力，或者改變土地的物理、化學(xué)、地質(zhì)性狀，以此來帶動農(nóng)地增值。耕地除具有經(jīng)濟價值外，還具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)價值和養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障功能。而生態(tài)價值和社會價值反過來又為國家和社會的發(fā)展提供了良好的條件；生態(tài)價值保證全體人民在一個良好的外部條件下生活工作；社會價值則保證了社會的穩(wěn)定，防止社會出現(xiàn)動蕩。

2.具體權(quán)利歸屬安排

（1）改變農(nóng)地使用性質(zhì)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地之權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地變更為城市建設(shè)用地之權(quán)。這種改變土地性質(zhì)的發(fā)展權(quán)主要通過國家征收完成，其增值利益大部分來源于國家的規(guī)劃和戰(zhàn)略、社會的發(fā)展，由此產(chǎn)生的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于全體人民。不過，也有一部分土地增益來源于耕地自身的社會價值和生態(tài)價值，故對于這種改變農(nóng)地性質(zhì)的發(fā)展權(quán)，失去土地的農(nóng)民雖然不能獨享農(nóng)地發(fā)展而產(chǎn)生的增益，但是至少可以參與部分土地發(fā)展利益的分配。當(dāng)前，在我國農(nóng)村社會保障體系還不健全的情況下，農(nóng)地承載著農(nóng)村就業(yè)、居住等諸多社會保障功能，如果失地農(nóng)民僅能獲得一次性發(fā)放的征地補償金而不能參與農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益分配，那么在無法獲得再就業(yè)機會的情況之下，他們未來的生活將無從保障，畢竟征地補償款總會有用完的一天。因而，改變農(nóng)地性質(zhì)而產(chǎn)生的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在保障土地征收主體國家的土地發(fā)展利益的同時，也應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展增益的分配，這不僅事關(guān)公平，同時也關(guān)乎社會的穩(wěn)定。因此，改變農(nóng)地性質(zhì)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家和農(nóng)地使用權(quán)人共享。

（2）農(nóng)地使用性質(zhì)不變，但對農(nóng)地增加投入、提高利用強度而形成的發(fā)展權(quán)，包括農(nóng)用地使用權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)地使用權(quán)人增加對農(nóng)地的投入而形成的發(fā)展權(quán)和在集體建設(shè)用地性質(zhì)不變、提高集體建設(shè)用地的集約利用程度而形成的發(fā)展權(quán)。這種類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)其增值來源主要是農(nóng)地使用權(quán)人自己的投入而導(dǎo)致的農(nóng)地增值，故應(yīng)當(dāng)由農(nóng)地使用權(quán)人享有。這樣既肯定了農(nóng)民的勞動成果，又鼓勵了農(nóng)民開發(fā)土地，提高了農(nóng)地生產(chǎn)能力。

三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益相關(guān)者

通過前面不同類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的類型和歸屬的分析可知，不同類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)由于其土地增值來源不同，其利益相關(guān)者也是不一樣的。不改變農(nóng)地使用性質(zhì)，改變土地集約利用程度的農(nóng)地增益來源于農(nóng)地使用權(quán)人的投入，故利益相關(guān)者比較簡單，只有農(nóng)地使用權(quán)人。但是改變農(nóng)地使用性質(zhì)而獲得的農(nóng)地發(fā)展權(quán)其利益相關(guān)者比較復(fù)雜，除國家和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人作為利益主體外，還有以下幾類利益相關(guān)者。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體所有土地除包括農(nóng)用地和建設(shè)用地外，還包括未利用地。未利用地一般沒有土地使用權(quán)人，只有所有權(quán)人，故未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的農(nóng)地增值利益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國家共享。集體經(jīng)濟組織可以用未利用地的農(nóng)地發(fā)展收益作為組織經(jīng)費，建設(shè)農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)，更好地服務(wù)于本集體。

第二，作為同一集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)未開發(fā)地的公民。位于同一區(qū)域內(nèi)的土地一般土地肥沃程度、地形都差不多，但是由于國家的規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略因素，國家或地方規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的農(nóng)地可以分享土地增值收益，而規(guī)劃區(qū)域之外的農(nóng)地卻喪失了發(fā)展增益，這不僅會打破農(nóng)村集體內(nèi)部的平衡，同時也會打破不同農(nóng)村集體與集體之間的平衡。因此，為了公平起見，既需要考慮沒有征地機會的農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題，也應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)地被征收后失地農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題。為此，國家可以考慮從已開發(fā)農(nóng)地的發(fā)展收益中拿出適當(dāng)?shù)姆蓊~進行再分配，用于補償那些沒有征地機會的農(nóng)民。這樣，既可以保護失地農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展增益，也可以避免因為規(guī)劃而導(dǎo)致的社會不公。

第三，取得國有土地使用權(quán)的企業(yè)。農(nóng)地被國家征收后，政府可考慮讓渡一定的土地發(fā)展利益，以低于國有土地使用權(quán)市價出讓給企業(yè)，以促進企業(yè)的發(fā)展，提高本地區(qū)的發(fā)展水平。