減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān) 把立德樹(shù)人落到實(shí)處

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》指出，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，堅(jiān)持學(xué)生為本、回應(yīng)關(guān)切，依法治理、標(biāo)本兼治，政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施，強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用，深化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理，有效緩解家長(zhǎng)焦慮情緒，堅(jiān)決防止侵害群眾利益行為，構(gòu)建教育良好生態(tài)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)。

一、如何深入規(guī)范校外培訓(xùn)行為

董圣足在2021年7月25日教育部政務(wù)新媒體“微言教育”公眾號(hào)《始終堅(jiān)持以人民為中心，落實(shí)中央要求，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為》一文中談到：

（一）完善審批制度，倡導(dǎo)公益辦學(xué)

依據(jù)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十六條有關(guān)“利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在線(xiàn)實(shí)施教育活動(dòng)的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的辦學(xué)許可”的規(guī)定，盡快完善線(xiàn)上機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，將原有線(xiàn)上學(xué)科類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由備案制改為審批制。同時(shí)，依據(jù)《義務(wù)教育法》第二條和《民辦教育促進(jìn)法》第十九條的相關(guān)規(guī)定，將現(xiàn)有面向義務(wù)教育階段學(xué)生的線(xiàn)上線(xiàn)下學(xué)科類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營(yíng)利性法人，以更好地增強(qiáng)和凸顯義務(wù)教育階段學(xué)科類(lèi)培訓(xùn)教育的公益性和普惠性。

（二）加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管，嚴(yán)控資本運(yùn)作

進(jìn)一步規(guī)范培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)和退費(fèi)行為，建立學(xué)費(fèi)專(zhuān)戶(hù)管理制度，督促完善資金內(nèi)控制度。健全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管機(jī)制，探索推進(jìn)第三方支付、單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理等方式，鼓勵(lì)支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立保險(xiǎn)產(chǎn)品，建立行業(yè)互助保險(xiǎn)機(jī)制，為機(jī)構(gòu)及受培訓(xùn)者提供風(fēng)險(xiǎn)保障。通過(guò)技術(shù)手段，推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”，建立資金監(jiān)控與業(yè)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，全面加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)處置、資金使用以及各種關(guān)聯(lián)交易行為的監(jiān)督控制和預(yù)警管理。與此同時(shí)，要不斷完善培訓(xùn)機(jī)構(gòu)法人年檢年報(bào)和審計(jì)審查制度，切實(shí)加大對(duì)舉辦者抽逃出資、挪用經(jīng)費(fèi)、侵害法人財(cái)產(chǎn)和惡意規(guī)避稅收等行為的查處及懲戒力度。

（三）強(qiáng)化素質(zhì)導(dǎo)向，引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展

在大力推行中小學(xué)校內(nèi)課后托管和服務(wù)的同時(shí)，綜合采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、房屋租金減免、財(cái)政貼息貸款及稅收優(yōu)惠等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)科類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)向素質(zhì)教育題材，面向中小學(xué)生開(kāi)展豐富多彩的藝術(shù)、文化、科技、勞動(dòng)和體育等課后培訓(xùn)活動(dòng)，以補(bǔ)充全日制中小學(xué)校的短板和不足。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持符合條件的存量培訓(xùn)機(jī)構(gòu)剝離學(xué)科類(lèi)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，探索實(shí)行職業(yè)技能培訓(xùn)乃至學(xué)歷性職業(yè)教育，并可與公辦學(xué)校開(kāi)展合作辦學(xué)、實(shí)施委托管理。

（四）健全執(zhí)法機(jī)制，深化綜合治理

一方面，要按照“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的“放管服”原則，細(xì)化和明確培訓(xùn)市場(chǎng)治理邊界，充分發(fā)揮教育行政部門(mén)牽頭統(tǒng)籌作用，有效發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)綜合執(zhí)法作用，逐步構(gòu)建起多部門(mén)協(xié)同、全方位聯(lián)動(dòng)的培訓(xùn)市場(chǎng)網(wǎng)格化監(jiān)管體系；另一方面，要以教育部成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司為契機(jī)，推動(dòng)各地同步成立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)，充實(shí)和加強(qiáng)基層管理力量，建立健全“巡查發(fā)現(xiàn)、歸口受理、分派協(xié)調(diào)、違法查處”等各環(huán)節(jié)分工負(fù)責(zé)、各部門(mén)共同履職的工作機(jī)制。

（五）推動(dòng)多方協(xié)同，促進(jìn)行業(yè)自律

其一，鼓勵(lì)和扶持行業(yè)協(xié)會(huì)研制同業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，推行行業(yè)自律公約，推廣示范合同文本，開(kāi)展信用等級(jí)評(píng)估，維護(hù)正常市場(chǎng)秩序；其二，充分利用報(bào)紙、電視、電臺(tái)以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等資源，加大政策宣傳和輿論引導(dǎo)，暢通違法違規(guī)辦學(xué)公眾檢舉渠道，推動(dòng)廣大學(xué)生及家長(zhǎng)轉(zhuǎn)變教育觀(guān)念、增強(qiáng)防護(hù)能力；其三，推行培訓(xùn)信息強(qiáng)制公開(kāi)及定期更新制度，輔之以必要的黑白名單管理，通過(guò)各種管道和平臺(tái)適時(shí)公布機(jī)構(gòu)資格、培訓(xùn)內(nèi)容、教師資質(zhì)、年檢結(jié)果和社會(huì)評(píng)價(jià)等信息，形成全社會(huì)共管共建共治的良好局面。

二、如何落實(shí)國(guó)家減負(fù)政策

顧秀林、佘林茂在2020年8月的《教育發(fā)展研究》《省級(jí)政府推進(jìn)新一輪國(guó)家減負(fù)政策的困境與出路——基于23個(gè)地區(qū)減負(fù)方案的政策分析》一文中認(rèn)為：

（一）話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)換：從“減負(fù)”到“輕負(fù)提質(zhì)”

地方政府在推進(jìn)減負(fù)政策方案的文本中，不僅要在“減”上下功夫，更要在“增”上有所作為。在減負(fù)標(biāo)語(yǔ)上，減負(fù)政策應(yīng)從強(qiáng)調(diào)“減負(fù)”轉(zhuǎn)變?yōu)樘岢拜p負(fù)提質(zhì)”。“減負(fù)”政策產(chǎn)生于社會(huì)對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的群體焦慮，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)只是教育問(wèn)題的表象，更深層次是要改變機(jī)械、重復(fù)作業(yè)、題海戰(zhàn)術(shù)等低效的學(xué)習(xí)方式。從話(huà)語(yǔ)研究的歷程看，作為一種公眾話(huà)語(yǔ)減負(fù)，其本身具有低層次、散碎化、模糊性的特點(diǎn)。一方面，“減負(fù)”給人一種誤區(qū)，即“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”是不好的，應(yīng)該消除。然而，有研究表明一定的學(xué)業(yè)焦慮和負(fù)擔(dān)有助于學(xué)生進(jìn)取心、創(chuàng)造力的激發(fā)。減負(fù)政策的政策目標(biāo)不是消除學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，而是減輕過(guò)重負(fù)擔(dān)，將中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)降到學(xué)生可承受的范圍內(nèi)。另一方面，“減負(fù)”本身是手段，減負(fù)的話(huà)語(yǔ)會(huì)容易讓公眾忘記減負(fù)的最終目的是為了提高學(xué)習(xí)的質(zhì)量，減負(fù)讓政策實(shí)施者和參與者只知“減”，不知“增”，陷入“堵式”減負(fù)的困境。為此，政策制定者應(yīng)從一味地高喊“減負(fù)”轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)“輕負(fù)提質(zhì)”。

減負(fù)不僅是做“減法”，而是“加減乘除”并舉。“加減”和“乘除”是兩個(gè)層面的隱喻，“加減”是基礎(chǔ)層面，主要是針對(duì)學(xué)業(yè)任務(wù)量；“乘除”是減負(fù)的進(jìn)階層面，主要針對(duì)學(xué)生對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的感受，即學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)感。“減”是要減去有礙于學(xué)生身心健康成長(zhǎng)的過(guò)重學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。但盲目的減負(fù)對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展沒(méi)有益處，一定的學(xué)業(yè)壓力能激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，挑戰(zhàn)有難度的學(xué)習(xí)任務(wù)。因此，對(duì)于學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)感不強(qiáng)、學(xué)業(yè)能力較強(qiáng)的學(xué)生應(yīng)該適當(dāng)增加有難度的學(xué)業(yè)任務(wù)。“乘”是指家長(zhǎng)和老師要引導(dǎo)學(xué)生獲得積極的學(xué)習(xí)體驗(yàn)，讓學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)感獲得加乘，提升學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)感的閾值。“除”是指要降低學(xué)生的學(xué)業(yè)挫敗感，減少學(xué)生對(duì)學(xué)業(yè)任務(wù)的不良體驗(yàn)，增強(qiáng)自我效能感。

在減負(fù)的方式上，需要“放權(quán)”與“規(guī)范”并舉。教育部減負(fù)三十條提倡促進(jìn)家校合作，明確家長(zhǎng)在減負(fù)工作上的責(zé)任；但家長(zhǎng)是非教育專(zhuān)業(yè)人員，難以要求所有家長(zhǎng)都樹(shù)立正確的教育觀(guān)、人才觀(guān)、學(xué)習(xí)觀(guān)，教育理念也難以通過(guò)家長(zhǎng)學(xué)校一天、兩天的培訓(xùn)獲得改觀(guān)。因此，在減負(fù)的主體上，學(xué)校和教師作為專(zhuān)門(mén)的教育機(jī)構(gòu)和教育人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要引領(lǐng)職責(zé)，指導(dǎo)家長(zhǎng)和社會(huì)人員落實(shí)減負(fù)政策，在為學(xué)生“減負(fù)”放權(quán)的同時(shí)，也要注重對(duì)家長(zhǎng)運(yùn)用“減負(fù)”權(quán)利的引導(dǎo)與規(guī)范。

（二）地方定制：尋求減負(fù)方案的地方表達(dá)

優(yōu)質(zhì)的教育決策既需要國(guó)家宏觀(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)，也需要地方政府的基層探索。高度同質(zhì)化的地方政策實(shí)施會(huì)使得國(guó)家政策推進(jìn)低效，壓抑地方政府的政策創(chuàng)新力。我國(guó)政策變革更多地運(yùn)用“自上而下”式的變革，對(duì)國(guó)家政策的地方探索不足。減負(fù)政策的地方化，能規(guī)避“一刀切”減負(fù)帶來(lái)的政策風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)讓地方發(fā)聲來(lái)挖掘國(guó)家政策的地方活力，提升減負(fù)行動(dòng)的政策彈性。

（三）協(xié)同共進(jìn)：融合“常態(tài)化”和“運(yùn)動(dòng)式”兩種推進(jìn)方式

構(gòu)建不同地區(qū)的減負(fù)政策方案與文本是政策靜態(tài)層面的“多元化”與“創(chuàng)造性”的體現(xiàn)，將文本方案有效落實(shí)則需要考慮動(dòng)態(tài)層面的可持續(xù)性。當(dāng)前，常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中常見(jiàn)的兩種政策運(yùn)作方式。常規(guī)治理是以“理性—技術(shù)”主義為基礎(chǔ)的科層治理方式，運(yùn)動(dòng)式治理是作為常規(guī)治理失敗而產(chǎn)生的補(bǔ)償和替代機(jī)制。常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理在地方政府推進(jìn)國(guó)家減負(fù)政策過(guò)程中演化為國(guó)家減負(fù)政策的常態(tài)化推進(jìn)與運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)兩種政策實(shí)施方式。

常態(tài)化推進(jìn)方式是地方政府貫徹落實(shí)國(guó)家政策的常規(guī)方式。常態(tài)化推進(jìn)立足于國(guó)家政策的地方化，強(qiáng)調(diào)國(guó)家政策話(huà)語(yǔ)的地方解釋?zhuān)⒅氐胤秸叻桨傅倪m切性、創(chuàng)生性、發(fā)展性。運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)注重國(guó)家政策的強(qiáng)有力實(shí)施，在短時(shí)間內(nèi)集中政策力量，針對(duì)中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題開(kāi)展大規(guī)模、大力度的整治，能起到立竿見(jiàn)影的效果。運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)的不足在于短時(shí)間的集中治理將減負(fù)問(wèn)題當(dāng)成是政治運(yùn)動(dòng)，容易造成減負(fù)政策的儀式化，形成不了長(zhǎng)效機(jī)制。運(yùn)動(dòng)式減負(fù)也會(huì)讓學(xué)校、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生產(chǎn)生“突擊整治”的印象，對(duì)減負(fù)的內(nèi)涵、意義認(rèn)識(shí)不清。多元的政策實(shí)施方式能豐富地方政府政策實(shí)施的選擇余地，賦予地方政府政策實(shí)施自主權(quán)，有利于激發(fā)地方政府活力，發(fā)揮地方積極性。

地方政府在推進(jìn)減負(fù)政策時(shí)不能拘泥于常態(tài)化推進(jìn)和運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)中的某一種方式，應(yīng)該融合兩種推進(jìn)方式的優(yōu)勢(shì)，協(xié)同推進(jìn)地方減負(fù)政策。在推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)注意兩方面：

一是因地制宜。地方政府在選擇政策推進(jìn)方式的時(shí)候要考慮各地區(qū)的政策環(huán)境。在校內(nèi)教學(xué)、校外培訓(xùn)班管理不夠規(guī)范的地方應(yīng)采取運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)，集中力量?jī)?yōu)化校內(nèi)外教學(xué)環(huán)境；在教育質(zhì)量相對(duì)優(yōu)質(zhì)、減負(fù)壓力不是很大的地區(qū)宜采取常態(tài)化減負(fù)，突出政策推進(jìn)的長(zhǎng)期性、特色性、地方性。

二是綜合施治。常態(tài)化推進(jìn)與運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)各有優(yōu)勢(shì)，減負(fù)政策在地方推進(jìn)的過(guò)程中要綜合利用兩種推進(jìn)方式的優(yōu)點(diǎn)，力求達(dá)到地方減負(fù)效果的最大化。

（四）超越“減負(fù)”：理性視角下的多方位支持

在配套改革措施上，國(guó)家和地方配套的減負(fù)方案是其主導(dǎo)政策，同時(shí)應(yīng)伴隨教育評(píng)價(jià)改革、教育教學(xué)改革等培養(yǎng)改革措施，推進(jìn)中小學(xué)生減負(fù)現(xiàn)象的全面改觀(guān)。在評(píng)價(jià)改革上，要根除評(píng)價(jià)體系中的“固瘴頑疾”，以“破五唯”為抓手，轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)理念，優(yōu)化評(píng)價(jià)方式，以評(píng)價(jià)改革推動(dòng)教學(xué)改革。在教育教學(xué)改革上，要形成以“育人”為中心的教學(xué)方式，樹(shù)立科學(xué)的教育質(zhì)量觀(guān)，構(gòu)建以質(zhì)量觀(guān)、人才觀(guān)、教學(xué)觀(guān)、學(xué)習(xí)觀(guān)為核心的新時(shí)代教學(xué)改革觀(guān)念體系。將評(píng)價(jià)改革、教學(xué)改革、中小學(xué)生減負(fù)政策同時(shí)并進(jìn)，將三類(lèi)改革聚焦于中小學(xué)生核心素養(yǎng)提升。

為保證減負(fù)政策的長(zhǎng)效推進(jìn)，除了政策保障外，還需要匯集專(zhuān)家智慧為減負(fù)改革提供專(zhuān)業(yè)支持。不少地區(qū)在減負(fù)督導(dǎo)上開(kāi)始成立專(zhuān)業(yè)的減負(fù)督導(dǎo)委員會(huì)（或者相關(guān)組織），如浙江省擬組建減負(fù)工作專(zhuān)家指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，并建立區(qū)域基礎(chǔ)教育生態(tài)監(jiān)測(cè)發(fā)布制度，通過(guò)區(qū)域基礎(chǔ)教育生態(tài)指數(shù)監(jiān)測(cè)全省中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)情況。在減負(fù)政策推進(jìn)過(guò)程中，專(zhuān)家參與是主流趨勢(shì)。為提高專(zhuān)家對(duì)地方教育改革的參與度，拓寬專(zhuān)家參與地方教育改革渠道，可以成立相應(yīng)的事務(wù)性智庫(kù)，以智庫(kù)的形式擴(kuò)大教育專(zhuān)家對(duì)教育改革的影響力。《教育部關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代教育科學(xué)研究工作的意見(jiàn)》指出：“構(gòu)建更加健全的中國(guó)特色教育科研體系，力爭(zhēng)用5年左右的時(shí)間，重點(diǎn)打造一批新型教育智庫(kù)。”新型的教育智庫(kù)是不同于以往依托高校建智庫(kù)的形式，新型的智庫(kù)可以是針對(duì)具體問(wèn)題（如地方減負(fù)政策、教育改革）組建具體的事務(wù)性智庫(kù)。事務(wù)性智庫(kù)以“問(wèn)題導(dǎo)向、現(xiàn)實(shí)聚焦、政策引領(lǐng)”為主旨，對(duì)教育政策的制定、實(shí)施、監(jiān)控、反饋、改良提供全程、常態(tài)的專(zhuān)業(yè)支持。

“減負(fù)”是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，要超越“減負(fù)政策”本身，在教學(xué)改革、評(píng)價(jià)改革、專(zhuān)業(yè)技術(shù)、社會(huì)觀(guān)念等方面尋求減負(fù)的全方位支持。