遼寧城市功能分區優化初探

孫鑫 李博

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

一、遼寧省城市空間格局演化過程

遼寧位于我國東北地區南部，地理位置優越，發展歷史悠久，是我國重要的老工業基地之一，遼寧城鎮化水平在全國位于前列。

在計劃經濟時代，由于管理體制等原因，遼寧的城鎮內部，工業用地和居住用地多為混合利用，在城區尤為明顯。遼寧省是新中國工業的搖籃，被譽為“共和國長子”，由于當時城市建設重視生產，城鎮空間格局基本按照就近工作、就近居住的原則布置公共服務設施，使得城市土地利用混合狀況突出且普遍。

自20世紀90年代以來，伴隨中國經濟的持續高速增長，城鎮空間演化進入一個空前活躍的時期。遼寧省的城鎮空間布局和中國許多城市的空間演化相似，表現為城市建成區向外擴展和城市內部空間重整的雙重過程。城市內部功能調整，體現了經濟的集聚效應和土地級差地租規律，如工業用地外遷，商業等現代服務業功能進入并替代原有功能，同時也推動了建成區的向外擴展。城市內部空間重整表現在城市內部空間結構形成多核心模式，城市土地利用圍繞若干核心進行空間組織，形成功能響度獨立的功能區。城市功能區的建設進一步強化了城市的核心經濟功能。傳統功能區的優化和擴展，以及新興功能區的創立，成為遼寧城市建設的主導力量。

二、遼寧省城市功能分區和空間布局存在問題

1.城市工業用地占比高

遼寧省多數城市工業用地占比超過30%。城市工業生產區過大，嚴重擠占生活、生態功能區。生活空間不適度，部分地區住宅空置現象較為突出，城鎮新增住宅用地面積超過新增人口吸納能力。生態空間總體質量偏低，相對綠量高值區主要集中在道路防護綠地，通常呈點狀或條帶狀分布，缺少相對集中的公園綠地，。

2.城市規?？焖贁U張

遼寧省城鎮化發展較快地區集中在遼寧中部平原地區，以各市市區和環沈陽市的縣為代表，但除沈陽市區以外，大部分市區的土地集約利用程度相對不高，撫順市區、本溪市區、營口市區、遼陽市區等地的國土空間質量一般，城鎮空間利用優勢不明顯。一些城鎮建設擴張顯著的地區，存在著城鎮建設空間質量較差，城鎮建設空間結構合理、集約高效、宜居適度指數均偏低等問題。

3.城市空間粗放利用

遼寧省城鎮建設存在非良性集約，經濟與人口反向變動的問題。遼寧省中東部地區的城鎮建設空間集約程度相對較高，但表現為城鎮空間規模小，第二產業占比高等現象，一些地區僅采礦用地占比接近一半，經濟發展以資源消耗為代價，土地利用可持續性差。雖然這些地區地均固定資產投入和產出水平相對高，但產出投入比普遍較低，大規模的固定資產投入并沒有帶來更高的產出水平，甚至出現入不敷出現象，土地利用的經濟效率總體偏低，需要進一步提升。此外，這些城市和地區的建設用地增長與人口增長也不相匹配，建設用地增加的同時，人口數量并未增加，反而呈下降趨勢，表明城鎮建設用地擴展速度遠大于城鎮人口增長的速度，城市空間存在粗放利用問題。

4.生態保護力度不足

遼寧省重點生態功能區分布在東西兩端，包括水源涵養型的岫巖縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、桓仁縣、鳳城市、寬甸縣和水土保持型的凌源市、朝陽縣、喀左縣、建昌縣，以及生物多樣性維護型的長?？h。這些重點生態功能區中自然生態質量相對較高，但近年來呈現出不同程度下降趨勢。相比于農產品主產區農業生產空間質量的普遍提升，重點生態功能區的保護力度確實不足，城鎮建設空間侵占優勢生態空間的勢頭急需遏制。

三、遼寧省城市空間優化布局的措施和建議

1.科學編制國土空間規劃，增強規劃權威性

優化遼寧省城市功能分區和空間布局，要應用規劃的手段，從科學發展觀的角度，提高規劃的作用，突出規劃的戰略性、科學性、協調性。當前，要把握住國土空間規劃編制與"十四五"規劃同步推進的重大契機，借助國土空間規劃編制這個多規合一、統籌布局的大好時機，把握新時代發展的要求，明晰新形勢下城市發展的思路 ，從地區全局及長遠利益出發，對城市空間布局做出相互協調和統籌安排，推進城市功能分區和空間布局的優化。進一步落實建設用地空間管制制度，充分發揮國土空間規劃的統籌管控作用，有效控制建設用地總量，，規范規劃的編制、修改和管理。

2.城鄉統籌發展，強化國土空間綜合管控

抓住契機，結合縣和鄉鎮級國土空間規劃編制，通盤考慮農村土地利用、產業發展、居民點分布、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，落實鄉村振興戰略。引導城區發展向農村推進，逐步改善城市邊緣區的發展條件和空間面貌。推動鄉村振興，使小城鎮成為承接城市部分功能、拉動農村發展的集聚中心。著力發展縣域經濟，選擇適合本地發展的特色農業、鄉村旅游等產業，給以重點扶持，同時積極發展農副產品深加工等提高經濟效益，促進城鄉統籌協調發展。

統籌城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的國土空間，科學劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線，服務于全域全類型用途管控。堅定不移走生態優先綠色發展之路，既要金山銀山，又要綠水青山，。城市發展形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，逐步建立與保護并行的空間規劃體系和管控規則，實現國土空間"一張藍圖"的全要素布局和綜合管控。

3.加快科技創新，提升國土資源保護能力

堅持把科技創新作為重要支撐，全面提升國土資源保護能力。一是運用大數據、云技術等現代信息技術，聚合集成資源環境和國土空間規劃等相關數據，搭建以國土空間現狀數據、規劃數據、管理數據為主體的國土空間規劃實施監督系統，為國土資源保護、規劃管理、評估、預警等提供技術支撐。二是健全和完善國土資源科技創新體制機制，加強對前沿性國土資源科技問題研究，力爭實現理論創新和技術跨越。