國土空間規劃視角下的自然保護地規劃制度構建

程旭

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧鐵嶺 112608）

國家機構改革的完成標志著歷史上分散于諸多部門的國土空間規劃職責終于集中劃歸自然資源部一身，為此前混亂、紛繁，政出多門的規劃局面畫上句號。自此，自然資源保護第規劃再次提上議事日程，自然資源保護地規劃是資源環境規劃不可或缺的組成部分，其將與人類前途命運密不可分的冰川、濕地等地類劃入“多規合一”的空間規劃體系，從維護生態安全，實現人類社會可持續發展的維度進行管控。

一、我國國土空間規劃制度與自然保護地規劃歷史沿革

1.國土空間規劃發展歷史

在此次國家機構改革之前，我國政府部門在職能劃分上，由發展改革部門進行整體規劃，在此之下，原國土資源部門與城鄉建設部門各自開展城鄉規劃及諸多建設規劃，規劃編制文本彼此沖突，互不統屬，缺乏統籌，自說自話，效率不佳。例如：國民經濟和社會發展規劃、土地利用整體規劃、自然保護區規劃，多規并行，九龍治水，沖突不斷。基于此，原國土資源部在機構改革過程中，實行“多規合一”，對歷史上并行的規劃、制度進行整合、修訂，將分散、混亂的規劃進行統籌協調，以“多規合一”破解難題。

2019年國務院發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施若干意見》明確了五級三類國土空間規劃體系，而本文探討的自然保護地即屬于《關于建立國土空間規劃體系并監督實施若干意見》規定的專項規劃。

2.重新考量我國自然保護地規劃

國土空間規劃與自然保護地規劃相比較，二者具有以下關聯：一是二者的制度構建源于一個時間節點。二者同時于2018年召開的十八屆三中全會上被提出，并同時被納入國家生態文明改革整體方案。二是在國土空間規劃價值體系中日益重要的國土空間生態價值的制度投射上，自然保護地規劃恰好屬于生態價值最高的規劃內容，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施若干意見》明確規定對自然保護地進行專項規劃，并將構建因地制宜的自然保護地體系作為工作績效考核標準之一。

二、國土空間規劃視野之下自然保護地規劃構建存在的問題

自然保護地與國土空間規劃在制度層面息息相關，彼此依存，但其制度構建上存在諸多問題，使得自然保護地規劃在落實過程中難以融入國土空間規劃體系。

1.國土空間規劃與自然保護地規劃立法價值沖突

國土空間規劃的立法價值在于在經濟、社會發展，即在環境承載能力范圍內，保護耕地、開發建設用地、發展城鎮經濟，推進工業化進程；與之相比，自然保護地的立法價值在于保護生態環境，提升人類長期福祉，恢復受人類活動干預的生態修復，保證生態環境良性發展，二者立法價值不一致，導致其在指導城市發展的問題上難以兼容。

2.國土空間規劃與自然保護地規劃法律位階不明

目前，國土空間規劃和自然保護地規劃分屬于自然資源部不同的部門，二者的規范約束力均來自然資源部不同司局發布的規范、政策，在立法層面，就其效率位階而言，均屬于部門規章，在出現法規沖突的情況下，無法通過法律效力位階判斷二者的有效性。

3.個別地區在執行規劃過程中以生態保護之名，行破壞生態之實

由于國土空間規劃和自然保護地規劃在立法價值、效力位階方面存在一系列問題，個別地區在疫情導致經濟低迷的壓力下，為提振經濟，追求地區短期利益，而利用上述兩各規劃之間的矛盾沖突，利用漏洞，借生態保護之名，占用耕地、林地、濕地，行生態破壞之實，由于央地政府職能劃分不同，破壞生態現象不能在第一時間得到有效制止。

三、重新定位自然保護地規劃，解決其在國土空間規劃視野下存在的問題

筆者認為，首先應追本溯源，解決國土空間規劃與自然保護地規劃在立法價值上存在的沖突。

一是要明確立法價值，在梳理我國各類空間規劃的基礎上，明確自然資源保護、生態保護的首要地位，國土空間規劃的雙重評價體系中，應該以生態保護作為首要評價標準，在確保宗地生態安全，充分考慮規劃宗地生態環境承載能力的基礎上進行開發利用，明確開發過程中兼顧生態，而非完成工程建設后再進行生態修復，亡羊補牢，敷衍塞責。例如在規劃公路、鐵路可能經過永久基本農田時，不能為了降低成本而直接穿越基本農田，應規劃公路、鐵路繞行。在開發生態旅游過程中，要充分考慮當地生態環境對游客、永久設施、非永久設施的承載能力，而非為了追求短期經濟利益，各類項目一擁而上，對環境造成不可逆的破壞。

二是自然資源部在頒行政策文件時，以單行本模式對自然保護地規劃予以頒行，并通過會議紀要或其他文件形式明確，自然保護地規劃的效率位階高于國土空間規劃效率位階，一旦出現沖突，無論是五級規劃中的國家級規劃還是地方規劃，不同級規劃之間發生沖突，以上級規劃為準，同一級別規劃存在沖突以自然保護地規劃為準。一方面，各級規劃部門應該服從國家級規劃，另一方面，各地可以針對本地區特色，因地制宜，在上一級規劃授權的范圍內，進行地方特色規劃，以有針對的保護與人類生存密不可分的自然空間資源。