遼寧省海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”思考

鄭偉

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

海砂是一種具有多種用途的重要礦產資源，它是集金屬、非金屬和固體礦產于一體的綜合性礦族，包容稀少而價值甚高的多種砂礦，如：金紅石、獨居石、石榴石、鈦鐵砂、金砂、鉑砂、金剛石砂礦、琥珀砂、石英砂等。因其與海水長期融侵、高度吻合的先天條件，作為一種建筑材料，海砂在世界范圍內廣泛應用于填海造陸等工程中。日本建筑用砂90%以上是經過淡化處理的海砂，英國、瑞典、美國等西方國家每年也使用大量的海砂作為填充料、建筑砂石料等。從海砂中剝離或提煉其所含的金砂、鉑砂、金紅石、皓石、金剛石等，可廣泛應用于貴金屬提煉、航空航天制造金屬材料、核反應金屬材料、耐火材料、切削工藝、半導體及火箭導航自動化等多方領域。因其重要的工業和經濟價值，而且相對固體礦山容易開采、對海洋環境及自然環境影響較小等優勢，從上世紀70年代起，全球迅速掀起海砂開采高潮。

遼寧省海洋礦產資源豐富，尤其是海砂資源儲量較大，且品質較高。加速推進全省海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”，使遼寧省海砂礦產資源盡快轉化成經濟成果，是當前全省自然資源工作一個全新的突破口。

一、“兩權合一”實施的必然性

1.推進“兩權合一”，促進海砂走向市場招拍掛

這是國家政策發展、市場調整的必然要求。

（1）國家管理政策不斷深化發展的要求

2012年底，國家海洋局印發《關于全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權的通知》，決定自2013年1月1日起在全國范圍內實施以拍賣掛牌等市場化方式出讓海砂開采海域使用權；2019年，自然資源部印發《自然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》，明確指出實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”是“為切實解決海砂采礦權和海域使用權兩權出讓中不銜接、不便民的問題，適應機構改革后智能重構的要求，落實黨中央、國務院關于推進政府職能轉變、加快放管服改革部署，充分發揮市場在自然資源配置中的決定性作用”。同時，就全面實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招標、拍賣、掛牌出讓制度提出相關要求：由沿海省級自然資源主管部門將海砂采礦權與省級政府法定權限內的海域使用權出讓納入同一招拍掛方案并組織實施，出讓海砂采礦權和海域使用權應當確定同一位置和同一期限，期限一般不超過3年；嚴格執行“凈礦出讓”制度，省級自然資源主管部門應當會同有關部門……制定海砂采礦權和海域使用權招拍掛方案。海域使用論證、開發利用方案等法定要件的編制和評審工作，由省級自然資源主管部門統一組織實施；環境影響評價等其他要件的制定以及評審工作等由沿海省級自然資源主管部門商有關部門組織實施。

2020年，《遼寧省人民政府辦公廳關于推進遼寧省礦產資源管理改革若干事項的意見》明確：“省級自然資源主管部門負責煤炭……及自然資源部授權的海砂，共計20各礦種的礦業權出讓、登記”，為推進全省海砂礦產資源工作提供了有利契機。

（2）市場經濟發展的必然趨勢

2000年以來，國家海洋局和廣東、福建等沿海省份在海砂走向市場工作方面做了許多實踐與探索。以廣東省為例，自2018年開始，陸續印發了《廣東省海洋與漁業廳海砂開采海域使用權掛牌出讓工作規范》《廣東省海砂開采三年行動計劃（2020-2022年）的通知》等一系列規范性文件，并積極通過設立海砂開采市場化出讓咨詢服務、海砂海域使用權協議出讓制度研究技術服務、區塊海域海砂開發利用方案開發利用方案編制技術服務等軟項目，不斷建立、完善海砂市場招拍掛相關環節，并提出自2020年起連續3年組織海砂資源市場化出讓，每年向市場投放約10片海域6000萬至7000萬立方米的海砂資源。

2.推進“兩權合一”，促進海砂走向市場招拍掛

這是擴展遼寧省礦產資源管理工作內容，促進遼寧省經濟增長的又一全新引擎。

從儲量看，遼寧海砂資源儲量豐富。2004年，遼寧省對海砂資源潛力進行過調查評價，據當時評價報告，全省海砂資源量約有幾億立方米。截至目前，近17年來通過入海河口由內河水流入相關海域所自然輸入海砂量累計應遠超此數量。

從海砂礦體賦存狀態看，遼寧省海砂資源一級成礦預測區3個，二級成礦預測區5個。一級成礦預測區主要分布在綏中縣二河口（六股河入海口海域）、興城市菊花島（菊花島至海濱海域）、白沙灣—太平灣（太平灣—鲅魚圈海域），礦體埋藏較淺，易于大面積、成規模開采。

從氣象、水文、潮汐動力等自然條件看，3個一級成礦預測區以南風為主，年均風速4米/秒，平均波高0.2~0.7米，平均水深小于20米，全省海砂資源具有開采利用難度小、開采成本較低的特點。

從生產技術和交通運輸條件看，遼寧海砂富含礦體帶沿海港口資源豐富，大連港、鲅魚圈港、錦州港等距離海砂資源礦體出露點距離近，為海砂開采、管理各類工具船只、運輸船只、行政船只的日常停運、維護以及海砂資源出省、出國提供便利條件。

廣東省2018年至2020年期間的單體海域權、采礦權招拍掛出讓案例中，海域面積1.927平方公里，海砂資源儲量3156.35萬立方米，出讓年限2年，最后成交價624818萬元。若以遼寧省2004年數據估算，海砂價格參數為30元/立方米，以總資源量為基數，海砂資源市場價值保守測算約上百億元，既可作為全省礦業管理層面擴展的一個突破口，也能為全省經濟和稅收帶來巨大的活力。

3.推進“兩權合一”，促進海砂走向市場招拍掛

這是規范行業管理、打擊非法盜采海砂案件、減少海上安全事故發生的重要保障。

從2012年末起，遼寧省海域范圍內的原有海砂開采用途的海域使用權證書已全部到期，國家海洋主管部門均未給予延續。全省海上執法部門對非法盜采海砂行為一直保持高壓打擊態勢，但巨大經濟利益驅動下的非法盜采海砂行為一直未得以徹底根除。從事非法盜采海砂的各類吸砂、運輸船只，絕大多數為非法改裝船只，更有許多內陸江湖平底運輸船只參與運輸，在海上極易發生翻沉船、人員失蹤死亡事件，為安全生產、社會穩定帶來嚴重隱患。實施海砂市場招拍掛，能有效整合各主管部門行政管理資源，通過嚴格、規范的行業管理，加之合法海域、礦權獲得者的市場管理經驗，達到根除非法盜采海砂、杜絕海上安全事故的目的。

二、“兩權合一”實施的可行性

遼寧省機構改革后海洋行政主管職能整合至自然資源主管部門，海域使用權、采礦權由不同主管部門分管轉為一個主管部門，為全省海砂“兩權合一”招拍掛提供了工作基礎。

遼寧海砂資源分布特點、海上作業環境、相關海域港口碼頭建設情況、自然條件等，為全省海砂規模性開采、規范化管理提供了可行性。

廣東、福建、海南等省現有海砂工作管理模式相對成熟，為遼寧省海砂招拍掛提供了可借鑒經驗。

三、當前存在的困難

一是缺乏熟悉相關領域工作的復合型組織管理人員。尤其是能積極推進“兩權合一”工作的復合型人才缺乏，需要同時熟悉海洋領域工作和礦產管理領域工作人才，才能對海砂開采現場、開采運輸船只、涉及港口碼頭等實現有效管理，逐步完善海砂開采、運輸、中轉停靠等各個環節。

二是尚無完整的、切實可行的、符合遼寧省實際的海砂“兩權合一”相關配套的法律法規制度體系。包括具有法律或管理效力的招拍掛流程、海洋礦產資源（海砂）開發利用方案、海域使用論證、海洋環評論證等管理要件的制定管理規范、“凈礦出讓”制度、同一區域內海砂招拍掛方案等一些列從源頭設計到出讓成功直至后期監管、對違法違規行為的處理等所需的各種法律法規文件。

三是尚無具法律效力的近年詳盡海砂資源儲量普查報告、詳查報告。

四、工作設想與建議

1.加快推進全省“兩權合一”招拍掛工作

其他省份海砂市場招拍掛工作已啟動10余年、市場招拍掛近3年，遼寧省需進一步加速推進此項工作。結合全省“兩權合一”現狀進行專項工作梳理，集中人力資源優勢，規范設計、掛圖作戰、提檔加速。

2.加強資金支持保障，推進海砂招拍掛工作“雙管齊下”

一是推進相關配套法律法規制度體系建設。借鑒其他沿海省份成功經驗做法，從源頭設計各類推進海砂招拍掛相關流程、法律法規、規范性文件、行業內方案、辦法、規范、通知等各項文件；考慮項目開展、成果轉化周期，可先行設立試點區域，同時制定試點區域各項工作方案、試點區域管理辦法及對應臨時性法律法規。

二是對全省海砂礦產資源普查、詳查。開展全省海砂資源儲量普查、詳查，摸清最新最可靠的海砂礦產資源儲量情況，同時，優先開展試點區域普查、詳查工作。

3.推進試點區域成果轉化

進一步完善試點區域涉及“兩權合一”的開發利用方案、海域使用論證、環評論證、采礦權等規定要件，對接礦權交易平臺，科學規范對試點區域設定底價，開展海砂“兩權合一”市場招拍掛，實現成果轉化。

4.實現全省成果推廣

在廣泛征求意見、研討、分析總結基礎上，進一步調整、規范、完善相關各項管理工作和法律法規文件，將試點經驗在全省范圍內推廣，全面推行海砂招拍掛工作。