城鎮低效用地再開發的矛盾難點分析

于洋 賈廣葆

（1.大連市自然資源事務服務中心，遼寧大連 116000；2.大連市房地產經濟學學會，遼寧大連 116000）

原國土資源部2013年對城鎮低效用地作了界定：“城鎮低效用地是指城鎮中布局散亂，利用粗放，用途不合理的存量建設用地。”其范圍“包括低效產業用地、低效商業用地、舊城用地、舊村用地和其他低效用地等五類”。我國經濟轉型，產業結構調整，大量閑置的工業用地及其他用地，土地利用效率低，盤活再發低效用地存量，勢在必行。但在具體實施過程中，卻存在一些難點矛盾。

一、土地規劃編制缺乏一定的科學性與土地規劃管理存在一定的松寬型矛盾

規劃編制與規劃管理是一對不容忽視的矛盾，前者是低效用地合理開發利用的基礎，后者則是低效用地合作開發成功的保證。

從土地規劃編制來說，產生低效用地不合理現象的一個重要原因在于土地規劃編制的不科學。一方面，一些城鎮的土地規劃編制更多地傾向于本屆政府的大型、重點項目，更多地把目光盯住短期項目，為實現短時間、短時段的發展目標而服務，從而不可避免地帶有一定的人的主觀性、局限性和隨意性，在一定程度上忽視了土地規劃編制的長期性、戰略性和科學性。另一方面，由于舊城改造、老城區更新步伐的加快，尤其是近幾年對歷史建筑、城區老建筑的保護，一些城鎮的早期土地規劃編制，或過時或滯后或無用；一些城鎮過于注重新城區開發，而忽略、漠視城鎮低效存量土地的統籌開發利用，導致一些城鎮一些有區位優勢、人氣優勢、市政配套優勢以及社會資源優勢的舊城區低效存量土地長期得不到開發利用改造以致再發展。

從土地規劃管理來說，存在一定的松寬滯后現象。一方面，隨著經濟發展，帶動城市開發建設不斷發展，城市中心區域再供土地日漸枯竭，城市建設不斷向外延發展，這就對土地強力需求、對土地規劃管理提出了新要求。而土地規劃管理在一定程度上都存在問題，要么土地規劃管理政策規定制定滯后，無規可管，要么土地規劃管理光靠“紅頭文件”，無檢查落實，致使一些城鎮建設對土地，特別是對低效存量土地規劃使用管理不嚴、約束力小。另一方面，由于傳統的居住生活習慣和城市物件日趨上漲，在一定程度上淡化了低效用地開發改造的積極性，致使低效用地在土地規劃管理過程中受到阻礙。

二、低效用地再開發的各種優勢與低效產業、商業用地開發改造利用力度小的矛盾

1.城鎮低效用地再開發利用的獨特優勢。

（1）低效存量用地本身所處區位自然條件優勢

地塊周邊功能業態比較完善，市政基礎設施配套齊全，住宅小區、商業服務業網點、文化衛生等配套。人流聚集，人氣旺盛，周邊環境條件成熟。同時，地塊小至幾百平方米，大至上萬平方米，相對獨立，易于因地制宜開發改造利用。（2）規劃和用地條件的優勢

一方面，原用地性質不變，土地協議出讓，能夠確保原土地使用人優先有償取得土地使用權，激發了原土地使用權人的開發積極性；另一方面，用地面積不變，在符合城鎮總體規劃、地塊所處區域規劃的條件下，適當提高容積率，在保留原有部分建筑外觀的前提下，進行改建、擴建或新建等。

（3）經濟、社會、生態優勢

經濟優勢主要體現在充分利用低效用地推進城鎮產業改造和優化升級，培育國家重要的研發中心、軟件中心、高新制造業、總部經濟和新型產業，提高產業經濟和稅收；利用低效用地平臺，擴大政府、社會資金投入，充分發揮各方資金的效率，增加更大的利益。

社會效益體現在低效用地的合理開發利用，有利于轉變經濟發展方式，實現內循環、新發展理念；有利于進一步提升土地利用效率，破解土地供量滯后；有利于城市更新、舊區改造，提高居民民生需求，促進社會和諧發展。

生態效益體現在低效用地的合理開發，有利于提高城市建設內涵和發展潛力，加強內外循環協同發展；有利于通過低效舊廠、舊區低效存量土地的改造，改善城市生態環境，促進城市保地綠化、生態文明的建設。

2.與低效用地再開發優勢的矛盾

低效產業、商業用地再開發改造力度都比較小。

一是一些城鎮的許多單位、企業，特別是央企、科研院所、黨政服務機構等，大量閑置廠房、車間、辦公用房，長期得不到合理利用，致使這部分用地開發力度不強。

二是劃撥性質的低效土地的用地人無力再開發改造，歷史形成的城鎮劃撥用地在低效存量土地中占比相當大，由于劃撥土地使用性質有期限，一些單位往往把此類劃撥土地視為“私有”財產，或自主經營或合作經營或租賃他人使用，寧可土地或低效利用或收取少量租金或空置棄用，也不愿進行有效合理的開發改造利用。

三是一些地方政府對城鎮低效存量土地再開發利用積極性不高。低效存量用地進行開發建設盤活利用，一方面需要政府投入大量的財政資金和耗費人力；另一方面，對已確定為建設用地總規模的土地，但因種種原因無合法取得用地手續、形成歷史遺留建設用地等，按國家規定再開發時，須先退回到原先地類，辦理征用手續，且需占用新增建設用地指標，占用耕地的必須占補平衡等。顯然，對低效存量土地再開發利用不如新增建設用地“招、拍、掛”時間短、利益大，導致一些地方政府對低效產業、低效商業用地開發改造力度不強。

三、追求短期效益最大化與尋求長期效益持續化的矛盾

短期效益與長期效益的矛盾，一直是低效存量用地的二次合理開發改造利用的難題。低效存量用地再開發片面最求短期經濟效益最大化。

一是由于歷史原因，許多城鎮低效存量用地不僅布局散亂，功能定位錯位；而且，改變土地使用用途，不符合規劃用地性質，以致粗放利用，缺乏資金投入，追求短期經濟效益。

二是低效土地使用者改變土地使用用途，自行商業經營或自辦公司或出租他人，而且許多城鎮出租房地產幾經轉手，出現“二房東”甚至“三、四房東”，將建筑物翻修改造，尋找適合市場需求的房產業態，再進行招租，以追求短期經濟效益為主要目標，尋求出租房地產短期經濟效益的最大化。

三是受短期經濟效益驅使，一些城鎮低效存量土地沒有長期整體土地規劃，一切圍繞“殺雞取卵”似的簡單、單純和隨意的收租模式，缺乏政府產業引導的長期土地規劃指導，無法改變土地低效使用的短期效益現狀，給今后城市更新、舊區改造、低效存量土地長期規劃設計增加了一定難度和實施成本。

四是一些地方政府為追求城市的快速發展，在招商引資過程中過于追求眼前短期利益，不重視低效存量土地長期持續化經濟效益，熱衷于大項目、大開發、大建設，在土地招商引資中，為吸引境外資金，完成外資引入任務，要求內資人民幣兌換成外幣投資，許多內資企業無奈只好“曲線”投資，這在一些城市開發區低效存量土地再開發中比較多見。

五是由于片面熱衷于短期經濟效益，忽視、淡化低效存量土地的長期經濟效益持續發展，一些城鎮往往避開“招拍掛”，以土地價格的優惠政策來獲取低效存量土地的成交，或以產業基地、龍頭企業、生態休閑養老等項目避開市場土地掛牌，或通過先用后批、先租后征、多征少用、圈地待用等手段，獲取大量優質土地資源，在一定程度上促使一些單位大量獲取超過自身需求的土地量，導致優質土地被閑置、撂荒，低效存量土地長期效益持續化目標難以實現。

四、開發利用資金嚴重短缺與低效存量用地產權征收需要大量資金的矛盾

資金短缺與產權征收是低效用地再開發利用的系統性矛盾，前者是低效用地再開發的重要保障，后者是低效用地成功再開發的重要條件。

一是老城區由于人員大量集中，市政配套、歷史遺留問題眾多。房屋建筑時間各異，產權問題復雜，開發改造利用成本高昂，致使低效用地開發改造資金龐大，往往是新城區開發成本的幾倍甚至更高。

二是由于老城區拆遷改造城市更新中碰到各種問題，不同利益、收益預期、遺留問題、要求各異等交織疊加，纏繞難解，致使老城區低效用地開發改造周期拉長，少則2~3年，多則長達5年以上，有的甚至十幾年。

三是低效存量建設用地再開發與新增建設用地相比，過程漫長、流程復雜，需要重新進行規劃確定、用途轉換，所需資金龐大。按照規定，低效用地再開發流程步驟一般經過五個階段：規劃選址：規劃確定土地用途；項目選址：項目立項、“四至”及實測確界、數量規模；產權核實：土地產權確權；土地產權征收、拆遷補償、收回產權；改造更新：全程重建、部分擴建、項目落成等。

與資金短缺相對應的是順利完成低效存量用地產權征收更是問題多多、矛盾重重。

一是多樣化的用地主體和復雜的土地產權。由于低效存量用地分散在不同的土地使用權人手中，低效用地再開發所涉及的用地主體較多，要面對的土地權利關系比較復雜，包括通過合法途徑取得土地的土地使用權人，歷史上通過關系私下取得土地和土地使用權人，計劃經濟時期土地管理機構缺失，單位或個人隨意占用多年而沒有任何用地手續的土地使用權人，土地使用權二次、三次甚至多次“轉讓”的土地使用權人。

二是難以市場銷售或可市場銷售但還要交納相當多的土地出讓金，致使企業、單位和個人在低效用地再開發利用中經濟利益效益與維持現狀自行經營或收租模式相比相差不大，進而再開發的積極性必然不高。