內(nèi)蒙古呼倫貝爾市地下水生態(tài)保護(hù)規(guī)劃編制工作的若干思考

馮宇鵬，丁志宏，張永杰

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司規(guī)劃發(fā)展研究院，天津 300222）

2018 年3 月，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大一次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時指出：“把內(nèi)蒙古建成我國北方重要生態(tài)安全屏障，是立足全國發(fā)展大局確立的戰(zhàn)略定位，也是內(nèi)蒙古必須自覺擔(dān)負(fù)起的重大責(zé)任。把祖國北部邊疆這道風(fēng)景線打造得更加亮麗”。

2019 年7 月，習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察工作時指出：內(nèi)蒙古“要筑牢祖國北方重要的生態(tài)安全屏障，守好這方碧綠、這片蔚藍(lán)、這份純凈，要堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，世世代代干下去，努力打造青山常在、綠水長流、空氣常新的美麗中國”。

這是習(xí)近平總書記從全國生態(tài)文明建設(shè)大局出發(fā)，賦予內(nèi)蒙古的時代重任。地下水是水資源的重要組成部分，也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要水源，對城鄉(xiāng)居民生活用水、生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要保障作用。

為進(jìn)一步加強(qiáng)地下水生態(tài)保護(hù)，合理、有序、規(guī)范開發(fā)利用地下水資源，內(nèi)蒙古水利廳印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)地下水生態(tài)保護(hù)治理規(guī)劃和實施綱要》（內(nèi)水資〔2019〕163號），要求各盟市組織制定本轄區(qū)內(nèi)的地下水生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，報自治區(qū)水利廳審查同意后，由本級人民政府批準(zhǔn)后實施并報自治區(qū)水利廳備案。

呼倫貝爾市水資源豐富，多年平均水資源總量316.2 億m3，其中地表水資源量298.2 億m3、地下水資源量（扣除重復(fù)計算量）18 億m3。地下水是呼倫貝爾市水資源的重要組成部分，對城鄉(xiāng)居民生活用水、生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要保障作用。

1 區(qū)域概況

呼倫貝爾市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部，地處東經(jīng)115°31′～126°04′、北緯47°05′～53°20′，位于中國版圖的“雄雞之冠”，土地面積25.3 萬km2，是全國面積最大的地級市，自西向東分為呼倫貝爾高原、大興安嶺山地和嫩江右岸山前丘陵沖積平原3個地貌區(qū)域，大興安嶺山脈縱貫市域中部；屬于溫帶大陸性氣候，冬季寒冷漫長，夏季溫涼短促，春季干燥風(fēng)大，秋季氣溫驟降，霜凍早，熱量不足，晝夜溫差大，無霜期短，降水量時空差異較大，多集中在7—8 月；地質(zhì)構(gòu)造分屬內(nèi)蒙地槽褶皺系、額爾古納地槽褶皺系和吉黑地槽褶皺系，出露地層主要為中生界的火山巖組，在平原、山間河谷、低洼溝谷廣泛分布著松散沉積層；林地面積0.12 億hm2，是我國北方木材主產(chǎn)區(qū)，全市活立木總蓄積量約占內(nèi)蒙古75%、全國9.5%。草地面積0.069 3億hm2，多為天然草場，礦產(chǎn)資源豐富。

呼倫貝爾市共有大小河流3 000多條，流域面積1 000 km2及以上的河流有67條，以大興安嶺為分水嶺，分屬于嫩江、額爾古納河兩大流域，嫩江流域占比39.3%，額爾古納河流域占比60.7%；常年水面面積1 km2以上的湖泊有89 個，呼倫湖2019 年水面面積達(dá)2 036.2 km2，是內(nèi)蒙古第一大湖、中國第四大淡水湖。市域內(nèi)的水文化富有邊疆民族特色[1]。

呼倫貝爾市現(xiàn)轄14 個旗（市、區(qū)），包括海拉爾區(qū)、扎賚諾爾區(qū)2個區(qū)，阿榮旗、新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、陳巴爾虎旗4個旗，鄂倫春族自治旗、鄂溫克族自治旗、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗3個少數(shù)民族自治旗，滿洲里市、扎蘭屯市、牙克石市、根河市、額爾古納市5個市。2018年全市總?cè)丝?64.16萬人，有效灌溉面積36.42萬hm2，人均可支配收入2.84萬元。

呼倫貝爾市的現(xiàn)狀地下水供水量分別占農(nóng)田灌溉用水量17%、林牧漁業(yè)用水量66%、工業(yè)用水量77%、城鄉(xiāng)生活用水量83%。尤其是本市境內(nèi)的呼倫貝爾高平原區(qū)，行政區(qū)劃包括海拉爾區(qū)、鄂溫克族自治旗、陳巴爾虎旗、新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗及滿洲里市，主要含水層為松散巖類孔隙水含水層，地下水受地形起伏控制，徑流情況較差，地下水中各離子含量較高，一般為重碳酸硫酸氯化物或重碳酸氯化物型水，礦化度為1～3 g∕L，且部分離子含量超標(biāo)，受人為因素影響較大[2]。可見，總量和占比并不豐富的地下水是全市城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)生產(chǎn)的主要水源，維系良好的地下水生態(tài)對于該市建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會永續(xù)發(fā)展具有非常重要的保障作用。

2 規(guī)劃框架

地下水的過度開發(fā)利用將導(dǎo)致地下水補(bǔ)給、徑流、排泄過程處于嚴(yán)重不平衡狀態(tài)，出現(xiàn)地下水超采區(qū)、大范圍水位降落漏斗區(qū)，導(dǎo)致地面沉降而危及建筑物安全、潛水含水層和承壓水含水層連通而發(fā)生潛水污染承壓水現(xiàn)象，大范圍的降落漏斗還將導(dǎo)致地表和地下含水層入滲補(bǔ)給能力降低，涵養(yǎng)水源的能力明顯下降，地表植被退化、土壤沙化，產(chǎn)生一系列地下水生態(tài)問題。

規(guī)劃從呼倫貝爾市水資源，重點(diǎn)是地下水資源時空分布情況及其開發(fā)利用現(xiàn)狀特點(diǎn)出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，結(jié)合目標(biāo)與任務(wù)，因地制宜提出地下水生態(tài)保護(hù)、修復(fù)與治理措施，確定管控制度，制定規(guī)劃實施與保障方案，形成九大措施體系。具體規(guī)劃思路，如圖1所示。

圖1 規(guī)劃思路

規(guī)劃提出建立的九大措施體系對應(yīng)的規(guī)劃任務(wù)可概括如下。

（1）地下水源地保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)。分級分類，從水源地保護(hù)范圍劃定、物理隔離設(shè)施建設(shè)、視頻智能識別、標(biāo)識設(shè)置、污染防治、計量監(jiān)測等方面提出規(guī)劃措施、重點(diǎn)項目。

（2）水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)。從水土保持、小流域建設(shè)、源頭區(qū)生態(tài)建設(shè)、沙化土地治理、封育禁牧等方面提出規(guī)劃任務(wù)、重點(diǎn)項目。

（3）節(jié)約用水與水源替代、地下水壓采。從灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)改造提升、節(jié)水器具推廣、分質(zhì)供水、雨污分流、再生水回用、疏干水回用、雨水利用、應(yīng)急與備用水源、第二水源建設(shè)、水庫擴(kuò)容改造等方面提出規(guī)劃措施、重點(diǎn)任務(wù)。

（4）地下水“五控”及承載能力監(jiān)測。從管控地下水開發(fā)利用總量、水位、用途、水質(zhì)及機(jī)電井?dāng)?shù)量，開展地下水承載能力監(jiān)測與評價等方面提出規(guī)劃措施、重點(diǎn)項目。

（5）重點(diǎn)用水戶計量監(jiān)測。核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)村生活重點(diǎn)水源地以及重點(diǎn)用水戶名錄，從總量監(jiān)測、在線聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)計臺賬、內(nèi)部單元用水計量建設(shè)等方面提出規(guī)劃措施、重點(diǎn)項目。

（6）地下水生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測。按照規(guī)范導(dǎo)則要求，優(yōu)化存量、籌劃增量，從水量、水位、水質(zhì)3個方面分別提出完善站網(wǎng)、新建監(jiān)測站點(diǎn)、改善硬件條件、優(yōu)化監(jiān)測內(nèi)容、強(qiáng)化在線監(jiān)控等規(guī)劃措施、重點(diǎn)項目。

（7）績效考核與責(zé)任追究。從健全完善河湖長制、強(qiáng)化績效考核制度、加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、暢通公眾監(jiān)督渠道等方面提出規(guī)劃措施、重點(diǎn)項目。

（8）法規(guī)建設(shè)與政策措施。從加強(qiáng)法制建設(shè)、發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)勢、激發(fā)用水主體內(nèi)生動力、強(qiáng)化各級政府履職盡責(zé)、促進(jìn)部門協(xié)同聯(lián)動等方面提出規(guī)劃措施、重點(diǎn)項目。

（9）社會宣傳與科普教育。從加強(qiáng)媒體作用、強(qiáng)化文明意識、培養(yǎng)節(jié)水習(xí)慣、提高法治意識、普及生態(tài)知識、營造社會氛圍等方面提出規(guī)劃措施、重點(diǎn)項目。

本次規(guī)劃期限為2020—2025 年，在分析全市各旗（市、區(qū)）地下水資源量、開發(fā)利用基本情況基礎(chǔ)上，以地下水生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)為目標(biāo)，以區(qū)域地下水資源承載能力和總量控制指標(biāo)為硬約束，統(tǒng)籌生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水，合理安排經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局和規(guī)模，優(yōu)先保證優(yōu)質(zhì)地下水用于城鄉(xiāng)居民生活。具體而言，規(guī)劃到2025年，在總量控制方面，呼倫貝爾市總量控制指標(biāo)為91 995萬m3，全市規(guī)模以上機(jī)電井的控制指標(biāo)為19 375 眼，地下水開采量控制在國家和自治區(qū)確定的紅線之內(nèi)，重點(diǎn)區(qū)域地下水位下降幅度控制在國家和自治區(qū)確定的范圍之內(nèi)；在監(jiān)管計量方面，實現(xiàn)地下水重點(diǎn)用水戶監(jiān)控計量設(shè)施全覆蓋，農(nóng)業(yè)計量監(jiān)測體系進(jìn)一步完善，工業(yè)和生活用水全部實現(xiàn)在線監(jiān)測；在監(jiān)管指標(biāo)方面，將地下水開釆控制指標(biāo)逐級分解細(xì)化到本市各旗（市、區(qū)），加快實行地下水水量、水位紅線雙控，初步建立地下水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制；全市地下水達(dá)到采補(bǔ)平衡，地下水資源、水生態(tài)得到有效保護(hù)、良好維系。

3 重點(diǎn)難點(diǎn)

開展地下水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀分析和評價是本次規(guī)劃工作的重點(diǎn)，也是本次規(guī)劃工作的基礎(chǔ)所在。其主要包括現(xiàn)狀地下水資源量評價，分析地下水各項補(bǔ)給量和排泄量、地下水資源量變化情況及變化趨勢，分析影響地下水資源量變化的因素；呼倫貝爾市地下水開發(fā)利用歷程分析，調(diào)查現(xiàn)狀各區(qū)域、各行業(yè)用水結(jié)構(gòu)和用水量，分析地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀，包括煤礦疏干水的開發(fā)利用現(xiàn)狀；分析超采區(qū)治理實施效果和確定現(xiàn)狀地下水超采情況；分析呼倫貝爾市地下水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，分析地下水水質(zhì)狀況；評價現(xiàn)狀地下水承載能力，總結(jié)地下水生態(tài)環(huán)境存在的問題并分析產(chǎn)生的原因。

研究提出地下水生態(tài)保護(hù)指標(biāo)體系是本次規(guī)劃工作的難點(diǎn)。根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)，按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的實施意見》要求，結(jié)合呼倫貝爾市“三條紅線”劃定成果以及《呼倫貝爾市水資源綜合規(guī)劃》《內(nèi)蒙古呼倫貝爾市海拉爾河流域規(guī)劃》《呼倫貝爾市水網(wǎng)規(guī)劃》等規(guī)劃成果，統(tǒng)籌考慮呼倫貝爾市地下水開發(fā)利用特點(diǎn)，以科學(xué)表征和度量地下水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，按照指標(biāo)體系構(gòu)建的系統(tǒng)性、代表性、可取性和易考核性為原則，從用水總量控制、水資源利用效率和監(jiān)控等方面，研究提出呼倫貝爾市地下水生態(tài)保護(hù)指標(biāo)體系，并結(jié)合資料分析、實地調(diào)研等方法，開展指標(biāo)測算，研究確定規(guī)劃水平年發(fā)展指標(biāo)的目標(biāo)值。

針對上述的本次規(guī)劃編制工作的重難點(diǎn)問題，采取以下解決對策。

（1）廣泛收集已有基礎(chǔ)資料。結(jié)合已有工作基礎(chǔ)，首先整理和分析呼倫貝爾市水資源、地下水資源時空分布情況的基礎(chǔ)資料，再結(jié)合本次規(guī)劃工作特點(diǎn)和需求，補(bǔ)充收集包括第三次水資源調(diào)查評價成果、水利統(tǒng)計年報、水資源公報、重點(diǎn)供用水戶監(jiān)測臺賬、國家級和自治區(qū)級地下水監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)成果等在內(nèi)的基礎(chǔ)資料。

（2）開展詳細(xì)實地調(diào)研查勘。在分析全市水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀尤其是地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，針對全市地下水資源時空分布特點(diǎn)，結(jié)合各旗縣的地下水開發(fā)利用情況、地下水用水戶和用水特點(diǎn)、水資源“三條紅線”控制指標(biāo)情況、地下水水質(zhì)空間分布特征，編制調(diào)研查勘計劃，開展詳細(xì)調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查各旗縣地下水（包括疏干水在內(nèi)）的現(xiàn)狀水源地、用水戶、用水量、用水水平、用水效率；對于處于用水總量控制指標(biāo)臨界狀態(tài)的旗縣，重點(diǎn)調(diào)研和分析地下水用水需求增長預(yù)期和替代水源建設(shè)情況。

（3）參閱借鑒已有技術(shù)文獻(xiàn)。結(jié)合呼倫貝爾市地下水開發(fā)利用特點(diǎn)，參照《地下水管控指標(biāo)確定技術(shù)要求》《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)地下水生態(tài)保護(hù)和治理的指導(dǎo)意見》《內(nèi)蒙古自治區(qū)地下水生態(tài)保護(hù)治理規(guī)劃和實施綱要》《內(nèi)蒙古自治區(qū)重要水源地和地下水超采區(qū)水量與水位雙控制方案》等要求，廣泛征求市縣兩級水行政主管部門意見，綜合分析提出本次規(guī)劃地下水生態(tài)保護(hù)指標(biāo)體系，開展指標(biāo)測算，研究確定規(guī)劃水平年發(fā)展指標(biāo)的目標(biāo)值。

4 結(jié)語

良好水生態(tài)環(huán)境賦予呼倫貝爾市獨(dú)特發(fā)展優(yōu)勢，呼倫貝爾市地下水生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的編制應(yīng)堅持目標(biāo)引領(lǐng)、結(jié)果導(dǎo)向，補(bǔ)供水節(jié)水短板，強(qiáng)計量監(jiān)督監(jiān)管，因地制宜、分區(qū)施策，為全市經(jīng)濟(jì)社會永續(xù)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境資源本底、和諧的社會環(huán)境文明氛圍，為打造“祖國北疆靚麗風(fēng)景線”增光添彩。