政府職能定位與中國政府治理模式的轉(zhuǎn)型

陳國富 牛小凡

摘要：更好地發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢需要對政府職能進(jìn)行新的定位，政府治理模式需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。我國政府治理模式的轉(zhuǎn)型需要重塑政府與社會、政府與政府、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，也需要重塑行政運(yùn)作的程序。通過對我國經(jīng)濟(jì)改革歷程進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，我國政府治理模式的轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在從全能政府到有限政府、從壓力型體制到合作型體制、從實(shí)質(zhì)理性到形式理性三個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：政府職能;政府治理;治理模式

中圖分類號：D63;D035? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2021）03-0046-11

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了經(jīng)濟(jì)體制的核心問題是如何處理好政府和市場之間的關(guān)系：一方面，讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用;另一方面，更好地發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控和彌補(bǔ)失靈方面的作用。《決定》強(qiáng)調(diào)指出，有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。因此，對政府職能進(jìn)行新的定位、推動政府轉(zhuǎn)換職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府等，成為經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容。

中國政府治理模式的重構(gòu)需要重塑政府與社會、政府與政府、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，也需要重塑行政運(yùn)作的程序。但政府治理模式的選擇不是任意的，經(jīng)過四十多年的改革探索，中國已經(jīng)形成了一套特殊的政府治理體系和治理結(jié)構(gòu)。梳理我國的經(jīng)濟(jì)改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國政府治理模式的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

一、從全能政府到有限政府

從體制邏輯來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是中國政府治理模式轉(zhuǎn)型的起點(diǎn);從時(shí)間維度上看，它與世界范圍內(nèi)的“新公共管理”運(yùn)動不謀而合。對經(jīng)濟(jì)改革邏輯起點(diǎn)的理解決定了對政府治理模式轉(zhuǎn)型的本質(zhì)的理解。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，整個(gè)社會被納入一個(gè)無所不包的行政體系。在這一體系中，企業(yè)成了政府的一個(gè)附庸機(jī)構(gòu)，并沒有作為市場主體的獨(dú)立性。但在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典文獻(xiàn)中，這種經(jīng)濟(jì)體制卻被描繪成為一個(gè)“大企業(yè)”。其實(shí)，在本質(zhì)上，這種計(jì)劃體制與其說是擴(kuò)大化的企業(yè)，還不如說是一個(gè)沒有獨(dú)立企業(yè)的行政體制 。

1949年中國所建立的這一體制無疑具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和社會整合能力。在這種體制下，政府權(quán)力延伸至社會生活的各個(gè)細(xì)節(jié)。在國家與社會關(guān)系上，全能的政府可以將自己的意志滲透進(jìn)社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，可以運(yùn)用計(jì)劃手段來配置資源，可以使用行政手段直接管理社會。如果聯(lián)系此前的中國近代歷史，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在很大程度上可以視為是對近代中國的歷史危機(jī)的一種反應(yīng)。

在全能政府模式中，政府職能的范圍幾乎不存在明確的邊界，政府行為也幾乎不受任何程序性的約束。所有組織和個(gè)體均被納入高度行政化的組織體系之中，所有經(jīng)濟(jì)資源由政府集中控制，全社會的資源配置均由政府直接調(diào)控。通過資源集中分配和行政化的組織體系，政府實(shí)現(xiàn)了對所有社會組織和成員的直接控制，所有可能偏離政府控制的社會自主性因素都被清除干凈。

改革開放的四十多年來，盡管中國政府的決策程序和治理模式發(fā)生了很大變化，但目前的中國政府治理依然保留全能政府的一些基本特征。具體表現(xiàn)為：政府壟斷或控制幾乎全部經(jīng)濟(jì)資源，并按照自身的意圖對這些資源在全社會范圍里進(jìn)行配置;政府在考慮實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)時(shí)，通常不計(jì)成本和代價(jià);政府試圖通過制造和利用各種最新的信息技術(shù)手段來管控社會;堅(jiān)持社會抗議零容忍，追求無抗議管理社會的目標(biāo)[1]。

在全能政府模式下，會形成一種對政府依賴的循環(huán)——如果政府干預(yù)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮，那么社會資源就會越多地集中在政府手中;社會資源越多地集中在政府手中，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就越發(fā)依賴政府干預(yù);政府控制資源的能力愈強(qiáng)，涉入社會事務(wù)愈深，社會自治的能力也就愈弱，社會和民眾就越發(fā)依賴政府[2]。政府對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的大包大攬，導(dǎo)致了行政費(fèi)用增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GDP的增幅[3]，也讓政府深深陷入社會矛盾泥淖，并可能發(fā)展成為社會沖突事件的矛頭指向目標(biāo)。

要實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)，就需要改變?nèi)苤髁x的權(quán)力結(jié)構(gòu)。要改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，最好的路徑就是要縮減政府的職能范圍，即讓全能政府變?yōu)橛邢拚甗4]，因?yàn)橹挥杏邢拚趴赡苁怯行У恼Ｓ邢拊瓌t要求政府將自己的職能范圍限定在公共物品的供給、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善法治環(huán)境等事務(wù)上，也就是《決定》所指出的，“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批”。

問題的關(guān)鍵顯然不是全能政府是否應(yīng)該向有限政府轉(zhuǎn)換，而是這種轉(zhuǎn)換如何可能以及如何實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，會使政府越來越多地作為一個(gè)侵犯性的管理機(jī)構(gòu)存在于日常生活之中[5]。因此，全能主義本身就是這一模式轉(zhuǎn)換的最大障礙。

但是，至少有兩個(gè)方面的因素會促使全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換：一是治理的復(fù)雜性;二是科層結(jié)構(gòu)的碎片化。

當(dāng)代社會所面臨的問題日益復(fù)雜，諸如環(huán)境保護(hù)、公民健康、社區(qū)建設(shè)、防范犯罪等，都沒有單一的成因，也沒有簡單的解決方案。這些問題常常相互依存，也相互纏繞，任何一個(gè)行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題所需的所有知識和信息;沒有一個(gè)行為者有足夠的能力有效地利用所需的工具;沒有一個(gè)行為者有充分的行動潛力單獨(dú)地主導(dǎo)一個(gè)特定的政府管理模式[6]。

復(fù)雜性構(gòu)成現(xiàn)代社會的一部分[7]。治理的復(fù)雜性首先來自社會各部門與不同機(jī)構(gòu)之間的界限的日益模糊化。界限模糊所帶來的“邊緣問題”是治理復(fù)雜性的一個(gè)重要根源。例如，誰應(yīng)當(dāng)為人們的健康負(fù)責(zé)——公民、政府、還是企業(yè)？解決犯罪問題不能僅僅靠警察，同樣，青少年教育也不能單單依賴學(xué)校。治理的復(fù)雜性還來自大量公共事務(wù)的技術(shù)性困難。建造學(xué)校、道路和醫(yī)院以及為現(xiàn)代生活提供清潔的水源、燃?xì)狻㈦娏Φ取坝布O(shè)施”曾長期困擾每一級政府，而目前所面臨的大量“軟件設(shè)施”，如維持健康的社區(qū)、確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展以應(yīng)對全球化，更是各級政府所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

隨著公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大，公共服務(wù)的提供通常涉及許多層級與各類組織的協(xié)作。在需要復(fù)雜交流和眾多參與者的協(xié)同運(yùn)作中，社會關(guān)系的性質(zhì)和社區(qū)性的知識與習(xí)俗通常會對治理效果形成重要影響。一般而言，地方和社區(qū)治理能夠提供政府行政體系所欠缺的社會力量。因此，治理復(fù)雜性依賴非政府組織和社區(qū)治理來解決[7]。

如果說治理的復(fù)雜性是促使全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換的外部因素的話，那么科層結(jié)構(gòu)的碎片化則是促使這一轉(zhuǎn)換的內(nèi)部因素。全能主義的行政體制也不是鐵板一塊。科層體制在結(jié)構(gòu)上通常呈現(xiàn)“條塊分割”格局，在功能上也彼此掣肘。因此，科層結(jié)構(gòu)容易出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，即Lieberthal所稱的“碎片化的威權(quán)主義”[8]。

在中國的行政體制中，中央政府和地方政府的目標(biāo)通常是有差異的。一般來說，中央政府的目標(biāo)是宏觀經(jīng)濟(jì)總體態(tài)勢和全局利益的平衡，而地方政府更關(guān)心的是轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收增幅和地方性公共物品供給等，中央和地方所面臨的約束條件也不一樣。市場化的改革啟動后，非國有企業(yè)的發(fā)展壯大，使得地方官員的利益來源渠道發(fā)生改變。他們可能不再需要通過行賄等方式從他們的行政上級獲得經(jīng)濟(jì)資源和項(xiàng)目，而是可以通過與他們所管轄的地方企業(yè)構(gòu)建“利益共同體”，從地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中分享經(jīng)濟(jì)利益。這種“利益共同體”可能會促使地方官員支持市場取向的經(jīng)濟(jì)改革，并利用他們的行政力量“游說”他們的行政上級，給予其管轄地區(qū)的企業(yè)家們更多的政策支持[9]。因此，只要堅(jiān)持市場化改革方向，市場機(jī)制就會按照自己的邏輯催生出一個(gè)具有自主和自助性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)秩序和具有自治性質(zhì)的社會空間。與此相伴的，是治理的平衡點(diǎn)的轉(zhuǎn)移——為地方社區(qū)和社會留下更大治理的空間[7]。

全能主義政府的式微還與其權(quán)力的性質(zhì)和權(quán)力的運(yùn)用方式密切相關(guān)。一般而言，官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界是嚴(yán)格剛性的，特別是在處理跨國事務(wù)時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)在捍衛(wèi)國家主權(quán)方面往往少有回旋的余地。官僚機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依賴命令并通過等級制度管理社會公共事務(wù)，雖然政府擁有權(quán)力，但管理好社會公共事務(wù)往往需要更多的專業(yè)知識，而這是權(quán)力難以賦予的。并且，在跨國合作中，并不存在上下級關(guān)系，大家都是平等的，如果依賴高度剛性的官僚機(jī)構(gòu)處理跨國的社會和政治行動，必然會對一些跨國合作構(gòu)成損害。因此，正確的做法是發(fā)動更多社會力量參與社會公共事務(wù)的管理，這樣才能彌補(bǔ)政府能力的不足。由于非政府組織（NGO）是彈性化的，它在處理那些“跨地區(qū)”甚至“跨國”的公共事務(wù)時(shí)，就可以避免行政歸屬模糊所帶來的困難。并且，它們通常具有規(guī)模小、靈活機(jī)動、能夠利用基層力量等優(yōu)點(diǎn)，因而比較適合填補(bǔ)由官僚機(jī)構(gòu)留下的空白。

迄今為止，中國政府治理模式轉(zhuǎn)型所面臨的結(jié)構(gòu)問題依然是政府與企業(yè)的邊界不清。從社會運(yùn)行的角度看，政府和企業(yè)是兩種性質(zhì)不同但具有互補(bǔ)關(guān)系的層級制，二者分別承擔(dān)公共物品（或公共服務(wù)）和私人物品的供給（當(dāng)然，這一分工格局不再是絕對的），它們各自受行政機(jī)制和市場機(jī)制的約束。但是，在我國，政府和企業(yè)之間并沒有完成分工與合作的改革，表現(xiàn)為政府傾向于過多地卷入企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營，習(xí)慣性地運(yùn)用行政手段直接參與和組織私人物品的供給和生產(chǎn)。這種職能“錯(cuò)位”經(jīng)常性地導(dǎo)致決策失誤。但是，這種職能“錯(cuò)位”卻沒有讓市場機(jī)制在公共品的供給上發(fā)揮有效作用，結(jié)果，本來應(yīng)由政府提供的公共品（特別是非經(jīng)濟(jì)性的公共品）長期短缺 。

這種職能“錯(cuò)位”還會導(dǎo)致行政科層制喪失工具理性，因?yàn)椋绻狈耐獠枯斎氲膬r(jià)值和目標(biāo)，科層制就會以自己的價(jià)值和目標(biāo)取而代之，行政官員的“身份”就從“技術(shù)官僚”變成“政治家”。一旦出現(xiàn)“身份”的變化，科層制的行政精神就會產(chǎn)生變異，行政過程與公眾之間缺乏交流，就會進(jìn)一步排斥公眾對行政的參與，行政過程就會變得愈來愈封閉。

不僅如此，行政官員“身份”的變化和行政精神的變異還會延伸到科層制內(nèi)部。政企之間的職能模糊化必然進(jìn)一步導(dǎo)致政府內(nèi)部各職能部門之間職權(quán)界限模糊化，由于各部門可能都有自身的特殊利益，逐利的動機(jī)會不斷強(qiáng)化這種職權(quán)的模糊性。結(jié)果是專業(yè)化優(yōu)勢無法在科層制的內(nèi)部得到充分發(fā)展，技術(shù)官僚在專業(yè)知識上的優(yōu)勢會不斷退化，這不僅會導(dǎo)致行政效率低下，而且還會侵害公眾目標(biāo)、傷害社會利益 。

二、從壓力型體制到合作型體制

如果說全能政府反映的是計(jì)劃體制時(shí)期的政府與社會（包括企業(yè)）的關(guān)系，那么行政體制描述的則是中央政府與地方政府之間的關(guān)系。顯然，我國的行政體制依然是高度集權(quán)的體制。

周雪光曾經(jīng)將這種權(quán)力高度集中于中央的行政體制概括為權(quán)威體制。他指出，權(quán)威體制與有效政府治理之間存在內(nèi)在矛盾[10]。因?yàn)闄?quán)威體制的核心是為了保障中央政府對整個(gè)國土的統(tǒng)一管轄權(quán)，是為了保障中央政府自上而下地推行其政策指令和意圖;而有效政府治理則需要將權(quán)力和資源放在有效信息的層次上形成匹配關(guān)系，即更加強(qiáng)調(diào)基層政府的權(quán)力。在處理解決具體問題的可行性和有效性方面，基層政府的作用不可替代。二者之間的內(nèi)在矛盾是，權(quán)威體制的權(quán)力集中度越高，其權(quán)力剛性越強(qiáng)，地方治理權(quán)就越會被削弱，治理的能力就越會降低;反之，地方政府治理權(quán)的增強(qiáng)，常常會被解讀為各自為政，這會對權(quán)威體制構(gòu)成巨大威脅。“中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容”一直困擾著古代中國的政府治理，上千年來，這一難題也沒有真正得到解決。與集權(quán)和分權(quán)的周期同步，中央政府和地方政府之間的權(quán)力平衡點(diǎn)也在不斷地周期性擺動，并且這一內(nèi)在矛盾正隨著中國社會的多元化而變得更加突出。

周黎安則把中國目前的政府行政體制概括為一種“逐級發(fā)包”的包干制[11]。這是一種逐級代理制，即中央及各級政府將屬地的管理權(quán)（包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品提供和就業(yè)等）一攬子地委托給下一級政府，而將下級政府官員的考核和任命委托給其直接上級部門。

榮敬本等則將我國現(xiàn)行的行政體制概括為“壓力型體制”，即為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，一級政治組織通常將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)數(shù)量化，然后從上至下將任務(wù)進(jìn)行分解，形成與資源和晉升相掛鉤的評價(jià)體系[12]。政府層級之間的壓力以“責(zé)任狀”的形式來傳遞，即上級把量化的指標(biāo)和任務(wù)分解到下級部門或機(jī)構(gòu)來落實(shí)，并要求后者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。依據(jù)完成的情況對下級采取行政晉升和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，若完不成則要承擔(dān)行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)懲罰。在“壓力型體制”下，盡管地方政府擁有較大的事權(quán)和資源控制權(quán)，但中央政府（或上級政府）依然保留著干預(yù)的絕對權(quán)力。在這一體制下，規(guī)則的執(zhí)行通常因事因地而異。

如果說市場機(jī)制的引入終究會導(dǎo)致全能主義治理模式瓦解的話，那么行政體制內(nèi)的兩種權(quán)威的對峙最終會促使壓力型體制向合作體制過渡。

行政體制內(nèi)的權(quán)威有兩種來源。第一種來源是職位。因?yàn)樾姓w制是一種科層等級制。科層制控制讓權(quán)力通過組織本身而使權(quán)力制度化，等級制關(guān)系則把不平等的人際權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閸徫魂P(guān)系，把特定的人際關(guān)系抽象為具體的工作關(guān)系[13]。第二種來源是行政體制內(nèi)的行政管理人員的專門知識。在非正式的社會網(wǎng)絡(luò)里，通過對某些信息的控制和利用，會在等級制的職位之外形成權(quán)威的來源。知識本身是不承認(rèn)等級的，因?yàn)闆]有“高級”和“低級”知識[14]。由于基層政府的行政人員直接面對服務(wù)對象，因此，他們可能擁有比他們的上級更準(zhǔn)確、更充分的有關(guān)當(dāng)?shù)兀ɑ虍?dāng)事人）的有效信息，借助“知識就是力量”的邏輯獲得職位之外的權(quán)威。

在馬克斯·韋伯時(shí)代，等級制中的個(gè)人職位與其行政能力的來源之間具有高度的正相關(guān)性。因此，在信息革命以前，等級制中的職位權(quán)威可以通過其內(nèi)部的組織原則和對決策信息的壟斷來維系。但信息技術(shù)革命迅速擴(kuò)大了下級政府人員在信息和知識方面的獲取機(jī)會和占有規(guī)模，從而極大地削弱了職位權(quán)威的信息基礎(chǔ)，這一變化對垂直型的權(quán)力運(yùn)作方式形成直接挑戰(zhàn)。

中央政府如果僅僅依靠縱向的自上而下的渠道收集關(guān)于地方政府施政的信息，實(shí)行單一的垂直監(jiān)督和控制模式，而較少利用橫向的或其他來源的信息（如民眾的意見和評價(jià)）監(jiān)督和約束地方政府的行為，那么，這會讓中央政府承擔(dān)其不堪承受的超負(fù)荷。為此，托夫勒提出了兩種應(yīng)對辦法：一種是設(shè)法進(jìn)一步加強(qiáng)政府這個(gè)中心，不斷增加越來越多的政治家、官僚、專家和計(jì)算機(jī)以竭力爭取跑在迅速增加的復(fù)雜性的前面;二是通過群策群力，讓“下面”或者允許“外面”作出更多的決定，來減輕作出決策的負(fù)擔(dān)，而不是把作出決策的權(quán)力集中在已經(jīng)緊張和亂了套的政府中心[15]。

顯然，向地方政府放權(quán)有助于中央利用地方政府在當(dāng)?shù)氐男畔?yōu)勢，并改善對地方政府的激勵(lì)。如果監(jiān)督和控制地方政府的功能不再唯一地由中央或上一級政府行使，而是借助最有發(fā)言權(quán)的本地公眾的評價(jià)和判斷，通過選舉來表達(dá)，將公眾對政府施政的滿意度納入官員的考核體系，使轄區(qū)內(nèi)的公眾意愿成為決定和影響官員晉升的重要指標(biāo)，這樣就可以大大降低上級政府考察官員所需的信息成本。因此，向基層政府分權(quán)，可以向服務(wù)對象提供更加適應(yīng)本地的公共服務(wù);由于民眾與基層政府的距離較近，轄區(qū)的民眾更有能力和積極性監(jiān)督地方政府的施政情況。因此，行政分權(quán)化改革解決了獲取公眾偏好的信息問題和監(jiān)督地方政府的指標(biāo)問題，在監(jiān)督地方政府行為方面建立起了中央政府與公眾之間的合作關(guān)系。

傳統(tǒng)政府管理依賴于權(quán)力的運(yùn)作，但現(xiàn)代公共治理必須克服傳統(tǒng)官僚制的權(quán)力依賴，它不能再依賴以命令的方式迫使對方回應(yīng)，而只能通過資源交換和基于共同目標(biāo)的協(xié)作來實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代政府治理模式依賴于參與者的共識、共同利益和共同目標(biāo)的確認(rèn)，而不是源自法規(guī)或政府的行政命令。因此，現(xiàn)代政府治理在很大意義上是一種自愿性的合作過程。

壓力型體制造成了中央和地方之間、政治組織和經(jīng)濟(jì)組織之間、干部和群眾之間信息不對稱和某種關(guān)系緊張，既妨礙了社會的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，也妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。行政體制的分權(quán)化改革催生了一系列體現(xiàn)合作精神的新體制因素，促使傳統(tǒng)的壓力體制走向合作性體制。

廣泛推行的行政和財(cái)政分權(quán)改革將地方官員的利益與自己所管轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系起來。為了推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，地方官員通常會積極支持新企業(yè)的成立和非國有企業(yè)的發(fā)展。與傳統(tǒng)的國有企業(yè)不同，新建的企業(yè)與推動它們創(chuàng)立的官員的利益聯(lián)系更為緊密;相應(yīng)地，這些新建企業(yè)的創(chuàng)立者與支持他們的政府官員能夠一同分享經(jīng)濟(jì)利益和企業(yè)控制權(quán)。實(shí)際上，這些新建企業(yè)可以視為企業(yè)家和地方官員攜手合作的場所和成果。在合作關(guān)系中，地方官員通過提供政治資源保護(hù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營，而企業(yè)家則提供管理才能、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和市場洞察力。

地方官員與地方企業(yè)構(gòu)建結(jié)成利益聯(lián)盟，并從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得回報(bào)。這種利益聯(lián)盟一方面可能會使地方官員為了謀求更多的經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)化其對權(quán)力的欲望;但另一方面，這種對權(quán)力的欲望可能會被地區(qū)之間的激烈競爭所抑制。因此，在合作型的體制中，地方官員以信息為基礎(chǔ)的權(quán)威和地區(qū)之間的激烈競爭可能會使政府的“掠奪之手”變?yōu)椤胺龀种帧保袊掷m(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上可以歸結(jié)為行政體制從壓力型向合作型的轉(zhuǎn)變。

行政體制的分權(quán)化改革會催生新的合作關(guān)系。例如，在公共物品供給中政府與社會資本的合作。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政府是公共物品唯一的提供主體。因?yàn)楣参锲返淖匀粚傩詻Q定了政府是公共物品的最佳供給者。但政府在公共物品的供給方面明顯效率低下。因此，一種全新的公共物品的供給模式出現(xiàn)了，即PPP（Public-Private Partnership）。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署（1998）的解釋，PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于公共項(xiàng)目建設(shè)而形成的資本合作的形式，它具有的基本特征是：公私合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2013年底以來，根據(jù)黨的十八屆三中全會精神要求，政府部門積極探索和推廣符合我國實(shí)際的PPP模式，建立了覆蓋PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期的法規(guī)體系，構(gòu)建了激勵(lì)相容的政策扶持系統(tǒng)，我國的PPP獲得前所未有的發(fā)展。為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，政府部門在公共管理部門引入私營企業(yè)的管理手段與競爭機(jī)制，為我國當(dāng)前在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式積累了重要經(jīng)驗(yàn)。

隨著我國政府治理模式轉(zhuǎn)型的深入，政府職能定位出現(xiàn)了新的變化。政府的執(zhí)政理念逐漸向“治理”過渡，更加強(qiáng)調(diào)合作關(guān)系中主體的平等性。政府開始從“管理者”向“協(xié)調(diào)者”和“合作者”的角色轉(zhuǎn)變，這也成為提高公共物品供給效率的關(guān)鍵。

合作型體制是在一系列改革探索中逐步建立的，與之伴隨的是中國持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長。李稻葵發(fā)現(xiàn)，中國行政體制內(nèi)部的兩項(xiàng)改革對改善行政體制內(nèi)的信息結(jié)構(gòu)和行政官員的激勵(lì)具有重要意義：其一是帶有強(qiáng)制性質(zhì)的晉升和離退休制度，其二是普遍推行的行政和財(cái)政分權(quán)化改革[16]。

在20世紀(jì)80年代初期，通過實(shí)行具有強(qiáng)制性質(zhì)的離退休制度，推行干部隊(duì)伍的年輕化、專業(yè)化，一大批具有良好教育背景的年輕官員得到提拔的機(jī)會，政府部門中官員的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷結(jié)構(gòu)發(fā)生很大改變（如表1所示）。

人是信息、知識和觀念的重要載體。因此，政府部門的新老人員替換帶來了知識更新和觀念的轉(zhuǎn)變。一般而言，年輕的政府官員受傳統(tǒng)觀念的束縛小，他們可能更具有實(shí)用主義的精神，在“政企不分”的條件下，這反而為他們發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理上的專業(yè)優(yōu)勢提供了契機(jī)，使他們能有的放矢地對企業(yè)經(jīng)營施加影響。根據(jù)李稻葵的統(tǒng)計(jì)，截至1988年，在我國政府部門中，縣級以上90%的官員都是1982年以后被提拔上來的[16]。干部隊(duì)伍的新老交替意義深遠(yuǎn)，借助這一交替，中國政府治理所面臨的信息難題和觀念束縛得到緩解。與之相對應(yīng)，在推行“休克療法”和憲政改革的俄羅斯，由于原有體制中的政府官員幾乎全部保留下來，行政體制中的信息結(jié)構(gòu)和觀念基礎(chǔ)幾乎沒有發(fā)生變化。

三、從實(shí)質(zhì)理性到形式理性

推動政府治理模式的成功轉(zhuǎn)型，不僅需要合理界定政府的職能范圍，還需要規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作方式，這就要求政府行為“合乎程序”，程序化是政府權(quán)力合法性的重要來源。此外，通過合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、完善行政流程、貫徹責(zé)任性和體現(xiàn)規(guī)范性，可以提高政府運(yùn)作效率，因而程序化也是提高政府治理效能的重要保障。斯莫茨等指出：歸根到底，治理包括參與、談判和協(xié)調(diào);在這里，程序的基本原則（為維護(hù)對話機(jī)制）至少與實(shí)質(zhì)的基本原則（為公眾利益進(jìn)行某種活動）同樣重要[17]。

因此，要實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)，就需要處理好實(shí)質(zhì)理性與形式理性之間的關(guān)系。從“實(shí)質(zhì)理性”來看，治理的目標(biāo)就是更有效地滿足公民的期待。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可能有多種方式和途徑，而如何選擇其中最優(yōu)的方式和途徑就是“形式理性”問題。相對而言，理性化的形式理性能有效服務(wù)于實(shí)質(zhì)理性，最能保障治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在有效的行政程序約束下，政府職員依規(guī)則辦事，遵循程序流程，不徇私情。依規(guī)則辦事，流程所設(shè)計(jì)的目標(biāo)就比較容易實(shí)現(xiàn)。因此，形式理性（即科層理性）既是對上級官員恣意干涉的約束，也是對基層官員可能發(fā)生的偏離行為的約束。正如自從中世紀(jì)以來，所謂的邁向資本主義的進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化唯一的尺度一樣，邁向官僚體制的官員制度的進(jìn)步同樣是國家現(xiàn)代化的明白無誤的尺度[18]。或許正是因?yàn)榭茖又扑季S的基本定式是把所有的政治問題轉(zhuǎn)化為行政管理問題[19]，滿足了實(shí)質(zhì)理性對穩(wěn)定性和有效性的要求，科層制才成為現(xiàn)代政府治理的基本組織形式。

在2014年天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上，李克強(qiáng)總理給我國政府職能定位提出三個(gè)清單——“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，這些清單實(shí)際上是對政府職能定位的新表述。在“權(quán)力清單”上，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”;在“負(fù)面清單”上，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”;在“責(zé)任清單”上，明確政府管理市場的責(zé)任，做到“法定責(zé)任必須為”。如果說權(quán)力清單和負(fù)面清單旨在解決政府的“越位”問題，那么責(zé)任清單就是旨在解決政府的“缺位”問題。

與以往界定政府與市場邊界所采用的“公—私”框架不同，清單采用的是“正—負(fù)”界定方式。政府權(quán)力和公民權(quán)利的性質(zhì)不同，對它們的約束方式理應(yīng)不同。這一界定方式至少在文本上讓“看得見的手”的活動范圍有了剛性的約束，而讓“看不見的手”的活動有了彈性的空間。因此，清單讓政府與市場的邊界更容易辨識，政府與市場之間的關(guān)系變得更為清晰。

（一）程序是落實(shí)清單的保證

如果說“權(quán)力清單”主要功能在于劃定“做什么、不做什么”，那么程序則是解決“如何做”的問題。

在清單內(nèi)容上，政府自我削權(quán)勢頭明顯，因而表現(xiàn)出國家權(quán)力向社會回歸。從實(shí)質(zhì)理性來看，“清單管理方式”的目標(biāo)是“還政于民”，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和過程就是形式理性問題。在這里，形式理性（行政程序）至少與實(shí)質(zhì)理性同樣重要。

1.用程序獲取信息，提高清單的科學(xué)性

“清單”的內(nèi)容和長度不應(yīng)該是政府官員閉門造車的產(chǎn)物。從實(shí)質(zhì)理性來看，公民偏好與利益決定了公共政策的方向，其地位也遠(yuǎn)高于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，為公民參與公共政策的制定提供了可能，同時(shí)也提高了公民的參與意愿。如果公共管理者與民隔絕，不了解公民的偏好，再長的清單也是沒有意義的。因此，通過與公眾接觸、公民調(diào)查等程序了解公民的偏好信息，可以提高清單內(nèi)容的科學(xué)性。

2.用程序保障可預(yù)測性，改善清單的執(zhí)行效果

程序化是法治原則在規(guī)范政府行為中的表現(xiàn)。規(guī)范的政府行為可以使公眾、企業(yè)產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，在此基礎(chǔ)上可能幫助他們規(guī)劃自己的行為，從而與政府形成協(xié)調(diào)和合作的關(guān)系。

3.用程序防范恣意行為，以保障清單的嚴(yán)肅性

行政程序是一種對行政事務(wù)次序的設(shè)定，但它是對恣意行為的一種有效約束。此外，程序規(guī)范還具有提供實(shí)質(zhì)性客觀標(biāo)準(zhǔn)的校準(zhǔn)功能，它通過提供參數(shù)、公示安排和計(jì)算方法，可以促使目標(biāo)客觀得以量化，從而有助于保證清單的嚴(yán)肅性。

（二）構(gòu)建正當(dāng)程序，完善政府治理

1.通過授權(quán)程序賦予“權(quán)力清單”以合法性

政府治理的合法性來源于各利益相關(guān)者的認(rèn)同和共同參與，而不是源自行政法規(guī)或行政命令。因此，政府治理在本質(zhì)上是一種自愿性的合作與互動過程。規(guī)則體系只有被多數(shù)人認(rèn)同和接受才能發(fā)揮規(guī)范作用。因此，政府治理的效果不是依賴于“權(quán)力清單”對權(quán)力內(nèi)容的增減，而是在于這些權(quán)力是否建立在共同的目標(biāo)和信任基礎(chǔ)上。建立在共享的知識、規(guī)范和信任感基礎(chǔ)上的“權(quán)力清單”才有合法性。因此，有必要通過公共討論，形成價(jià)值和目標(biāo)共識，再通過一種授權(quán)程序，使“權(quán)力清單”獲得合法性的基礎(chǔ)。

2.通過行政程序?qū)崿F(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的融合

科層制是政府治理的組織載體，幾乎所有的決策都要受價(jià)值前提和事實(shí)前提的影響。通常在等級制中處于相對高位的參與者，其決策受價(jià)值因素的影響較多;而處于相對低位的參與者，其決策則較多地依據(jù)事實(shí)前提來進(jìn)行。合理的行政程序有助于使兩種決策體現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的融合 。

但是，行政體制封閉和保守的性格可能導(dǎo)致它所提供的公共服務(wù)與公眾偏好相脫節(jié)。引入“聽證程序”以及“通告—評論程序”，則可以緩解這些沖突。合理的聽證程序可以實(shí)現(xiàn)公民參與，從而體現(xiàn)對價(jià)值目標(biāo)的重視 。

3.合理地設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，完善行政流程，貫徹責(zé)任性，提高政府運(yùn)作效率

責(zé)任性是有效政府治理的一項(xiàng)基本原則。“責(zé)任清單”旨在強(qiáng)化政府責(zé)任。在這一程序中，傳統(tǒng)的等級式管理與社會自組織相互補(bǔ)充，所有的公共與私人行動者都要承擔(dān)責(zé)任。

“清單”規(guī)定“做什么，不做什么”，而程序則要解決“如何做”。正如法治原則——“程序比實(shí)體更重要”的邏輯一樣，就政府行使其職能的效能來說，程序比清單更重要。

結(jié)? ?語

中國政府治理模式的轉(zhuǎn)型需要重塑政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關(guān)系。政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、治理工具和行為方式的轉(zhuǎn)換等都面臨特殊的條件約束。作為改革的主體，政府治理需要政府強(qiáng)有力的推動;但作為改革的客體，政府治理又要求政府弱化和放棄一部分權(quán)力。善治的目標(biāo)要求公民直接參與并壯大社會自治力量，這客觀上會擠壓政府職能的空間，但我國的公民參與實(shí)際依附于政府，公民參與的渠道和廣度實(shí)際上依賴于政府的自我約束。在公共權(quán)力的運(yùn)用方式上，政府必須從以往強(qiáng)制性命令為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐院献鳌f(xié)商為主。中國政府治理的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)行政的法治化，即將政府權(quán)力的性質(zhì)從無所不包的“行政權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c立法權(quán)和司法權(quán)相對的“執(zhí)法權(quán)”，也就是僅僅用以執(zhí)行立法機(jī)關(guān)及其授權(quán)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則和程序的權(quán)力[20]。

我國政府治理模式的轉(zhuǎn)型遵循著一條獨(dú)特的路線。它的重點(diǎn)不是在體制里引入外生性的信息技術(shù)來緩解其信息困境，而是通過新老官員的替換直接變更知識和觀念的載體來緩解信息難題;它主要不是借助外生性的民營機(jī)構(gòu)來擴(kuò)大公共物品的供給規(guī)模，而是通過分權(quán)化改革讓地方政府與企業(yè)構(gòu)建“地方社團(tuán)主義”來增強(qiáng)地方官員提供公共服務(wù)的激勵(lì);它主要不是借助外部沖擊來對政府職能范圍進(jìn)行定位和調(diào)整，而是通過政府主動列出各類“清單”自覺限權(quán)和自我約束。

比較而言，中國政府治理模式的轉(zhuǎn)型被賦予了更多的內(nèi)涵。它不僅要在轉(zhuǎn)型中通過一系列制度建設(shè)為自身的職能范圍進(jìn)行定位，還需要規(guī)范政府與企業(yè)、政府與社會以及政府體系內(nèi)部之間的關(guān)系。它不僅需要在“條塊”上進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和行政程序完善，還需要在轉(zhuǎn)型中重塑公共行政精神。政府治理不僅需要還原其科層制的工具理性，更需要在價(jià)值理性上有更多的追求。在中國政府治理模式的轉(zhuǎn)型中，政府既要運(yùn)用剛性的公共權(quán)力處理公共事務(wù)，還要扶持具有彈性的非政府組織的成長。這無疑是一次考驗(yàn)人類智慧的改革。

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責(zé)任編輯：鄧? ?喆