當代中國非法移民輸入問題及對策研究

宋昱洋

（中山大學 廣東珠海 519000）

《2020 國際移民報告》的統計顯示，目前估計全球有2.72 億國際移民，占世界人口的3.5%。跨國工作是人們進行國際移民的主要動因，移徙工人在世界國際移徙者中占絕大多數且主要向高收入國家遷移，全球流離失所人數創歷史新高超過4100 萬，難民人數近2600 萬。[1]隨著中國崛起進程的加速和國際地位的提升，中國的移民規模也有所擴大并成為世界主要的移民輸入國之一。本文試圖探討當代中國非法移民問題的現狀及應對措施，通過分析國際上解決非法移民問題的一般性舉措在中國是否具備可行性，為中國高效應對非法移民難題提出建議。

一、非法移民的概念界定

“如果人口分布是天定的,那么人口流動便是歷史的發動機”，[2]當人口流動的行為與現代國家的法律相抵觸，便會產生“非法移民”這一身份定義。非法移民（illegal migrant）又被稱為非正規移民（irregular migrant）或無證件移民（undocumented migrant），非法移民作為國際移民的一種特殊形式，其形成是國家主權控制與全球政治、經濟失衡的產物。[3]歐洲合作與發展組織 （OECD）將其界定為:“旅行、到達、逗留、就業違背國際協議或國家法律的外國人”，[4]也可以表述為，非法移民是指以居留或就業為目的，采取合法或非法手段入境，并在入境國境內滯留，違反入境國移民法律的外國人或無國籍人。[5]

國內學者也不斷豐富非法移民的概念范圍。學者郝魯怡將國際移民主體分為四類：合法移民、非法移民、被迫移民及回歸移民，其中非法移民是指“在未獲得有效法律文件或未獲得遷入國許可的情況下，非法進入該國的居民”，一種是不按所在國的法律規定而進入該國國境的人，另一種是雖然獲準合法入境，但其在所在國的居留已超過合法的期限，或者是喪失了在所在國的合法身份，[6]這也就是非法入境者和非法居留者。徐軍華認為，非法移民的性質特征是指它作為非法移民行為主體和非法移民行為兩方面而表現出的屬性，認為對“非法移民”的界定應采用混合的方式，即包含行為主體和行為本身兩個方面，對非法移民的法律控制側重于對其行為的控制。[7]羅剛認為非法移民是指非法入境或合法入境、非法逾期居留在我國境內三個月以上或能夠確定將居留三個月以上的外國人（含無國籍人、港澳臺居民）。[8]由此不難發現，國際范圍內非法移民的法律界定與我國的“三非”并不完全相同，廣義非法移民的概念范圍包含我國所界定“三非”概念，由于本文探討的核心問題是中國輸入性非法移民的現狀，故本文所使用的“非法移民”不包含“非法出境”這一部分的非法移民。

二、我國非法移民現狀及對策

隨著中國崛起勢頭的愈發強勁和社會包容性不斷提升，非法移民問題在中國社會人口遷移過程中逐漸凸顯。21 世紀以來，非法入境、非法居留及非法就業的部分外國人在我國邊境地區以及經濟發達城市帶來一定的經濟和社會問題，各級政府積極開展打擊“三非”的專項行動以遏制非法移民在華的負面影響。

（一）現行制度下的若干問題

1.移民法律缺乏統一性且力度有限。2013 年正式實施的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）中并未對非法移民做出明確定義，調整內容主要針對外國人非法出入境和居留行為，對非法容留外國人的中介行為、難民安置等實踐管理中的具體問題缺乏明確的法律指導。在現存的移民法規框架下，以《出境入境管理法》為核心的管理體系，難以與國家內部治理需要和外部挑戰相適應，這也直接影響到法律法規的治理效能。我國有關外國人管理的法律法規較為紛繁，且出臺的法規缺乏體系化的整合；非法移民管理的相關法律法規未體現出治理的統一性，極大影響了法規的權威和治理效力。[9]總體來看，現行法律中針對“三非”問題的處理措施不夠嚴格，導致“三非”外國人的違法成本較低。公安部門對非法移民問題的處理手段較為單一且以拘留罰款為主，由于外籍人員遣返的費用高昂，在非法移民遣返回國過程中政府積極性有限且未形成行之有效的部門間合作。

2.制度適用性不強。現行移民法律法規與經濟社會發展不同步，制度適用性不強主要表現在以下兩個方面。一方面，改革開放初期，由于我國與發達國家之間經濟差距較大，而國家間經濟發展的不平衡和由此導致的收入差距是非法移民的源動力。我國政府在國際移民治理問題上通常采取邊境嚴控的政策，出入境管理工作中具體表現為國際移民的“寬進嚴出”。在“寬進嚴出”大原則的指導下，執法機關更多關注本國公民的非法出境行為，一定程度上忽視了對外國人入境問題的管控。當一國處于非法移民的輸出國地位時，證明國家經濟水平相對較低，實行“寬進嚴出”的政策有利于維護國家安全并樹立良好的國家聲譽；而當一國由于綜合國力的提高逐漸實現身份的轉換：由傳統的非法移民輸出國轉變為非法移民輸入國或過境國，原有的政策理念和制度體系難以適應國家安全態勢的變化，我國總體輸出型的移民政策有待轉變。另一方面，近年來“三非”問題雖未造成嚴重惡劣影響，但卻在社會發展進程中埋下安全隱患。縱觀非法移民的不法行為，不難發現，此類案件的處理通常由于“接到群眾舉報”或在已經產生惡劣影響之后，體現出我國現存制度框架的后知后覺性，難以做到防患于未然。在是否準予外國人入境具體問題上，我國現行法律法規也存在著制度縫隙。外國人入境的審批由我國外交部和公安部協同管理，而外國人進入中國境內后的社會行為則由我國出入境管理部門（2018 年掛牌的移民局在一定程度上解決資源錯配的問題）進行系統管理。在對外國人發放入境簽證與外國人入境后管理分屬于兩個完全不同的部門，很有可能造成信息的不對稱以及責任界定的不明確。

（二）我國非法移民案例分析

當代中國非法移民的輸入問題主要集中在中朝邊境、西南邊境與緬甸、老撾、越南的接壤地區以及廣州地區的黑人問題。

1.中朝邊境的非法移民問題。中朝移民這一獨特的歷史淵源反映出漢族與朝鮮族文化的相融，在一定程度上降低了非法移民造成社會沖突的可能性。由于東北亞地區復雜的地緣政治局勢，以及存在著意識形態差異和歷史遺留問題，中朝邊境的非法移民受身份界定和大國利益博弈的雙重困境影響。首先是非法移民的身份認定問題，國際社會將脫離朝鮮統治的人稱為“脫北者”，朝鮮認為“脫北者”非法移民是叛國行為，應該強制遣返并處以叛國罪，但美日韓等由于多重因素認為“脫北者”是國際難民，接收國應按照難民公約履行義務。中國認為非法入境者主要出自經濟目的，并不滿足國際移民組織對難民的定義，應予以遣返回國。其次是移民身份問題背后隱藏的大國力量博弈。韓國經常以朝鮮的非法移民問題攻擊朝鮮的人權以及社會制度問題，美國通過朝鮮移民問題打著人道主義的幌子介入朝核問題，非法移民問題結合濃厚的政治色彩使問題的討論難以集中在問題本身。關于中朝邊境非法移民問題的解決，中國一直遵循國際法原則審慎處理鄰國的非法移民問題。由于中朝非法移民問題與中國邊境社會穩定息息相關，且非傳統安全問題如未妥善解決很有可能“外溢”為經濟或軍事沖突。中國應通過與朝鮮雙邊協商對話的方式，努力排除第三方在兩國移民問題中的干擾，同時援助朝鮮進行政治和經濟改革，改善民眾生活水平，從根源緩解非法移民問題。

2.西南邊境的非法移民問題。西南邊境的社會問題是我國“一帶一路”倡議的關鍵一環，關系著國家發展戰略布局。解決邊境地區的非法移民問題是當地社會管理工作的挑戰，也是維護我國發展核心利益的客觀需要。西南邊境地區地形條件復雜、毗鄰國家眾多、邊境線漫長、地緣格局相對特殊，種種客觀因素為非法移民的跨國流動提供契機，造成西南邊境“有邊難防”，甚至是“有邊無防”的特殊局面。[10]我國的治理困境主要是如何解決鄰國政府與少數民族武裝的協調問題，防止大規模武裝沖突導致難民大量涌入的悲劇重演，同時嚴防西方國家借非法移民問題干預中國內政或煽動鄰國的反政府武裝叛亂，加強同西南邊境國家的周邊合作。[11]由于我國西南邊境地區的非法移民問題深受鄰國國內政治因素的影響，且跨國犯罪的社會危害極大、危險性較高，應是我國移民政策關注的重點地區。

3.廣州地區的非法移民問題。與上述兩種非法移民的形成原因不同，廣州周邊地區無鄰國接壤，所以受國家間關系的影響較小。改革開放以來，由于廣州經濟水平迅猛增長同時毗鄰港澳、是國際貿易的重要集散地，大量非洲非法移民受經濟因素驅動移民至中國。廣州地區的非法移民特別是非洲黑人問題，更多表現出輸入型經濟性非法移民特征。近年來，由于出入境管理法的不斷完善以及社會清查工作的落實，廣州地區的非法移民問題從規模集團化轉變為分散多元化。廣州地區的移民問題更多涉及國內社會治理結構以及社會治安范疇，一方面廣州發達的經濟、社會條件以及近代以來的地理文化因素促進非洲欠發達地區的移民遷入，另一方面我國移民準入的高門檻以及身份界定的嚴格性，使部分在穗非洲移民難以獲取合法居留身份。同時，為更好應對廣州地區合法入境非法居留的問題，應建立健全完善的公安信息報備系統，突出標記合法入境人員的居留期限，及時發現非法居留人員。廣州非法移民問題的處理應關注移民群體的社會性和關系性，避免將國內問題上升到國際政治層面，在堅持國內法和國際準則的前提下妥善解決。

三、西方國家非法移民治理經驗及可外推性分析

（一）非法移民治理的國際經驗

二戰結束以來，世界各國之間的經濟聯系愈加緊密，人口流動的規模呈逐漸增長的態勢，各國在非法移民治理的問題中積累了特定經驗，筆者對比分析后將現階段的非法移民治理的成功經驗劃分為“美國式”和“歐盟式”兩種模式。

1.“美國式”——邊境嚴控與政策的非連續性。美國是一個典型的由移民及其后裔所組成的國家，美國的土著居民為新大陸之前的印第安人。美國國內的非法移民治理主要采取加強外部邊境管制，防止新的非法移民進入，同時加強內部社會控制，驅逐長期滯留美國的非法移民，即“內堵外驅”式的移民政策。縱觀美國歷史上的移民法規，無論是《1986 年移民改革與控制法》中對邊境地區非法移民的嚴格控制，還是《1996 年非法移民改革及移民責任法》中在邊境地區設立隔離墻的要求，美國移民法律中阻止非法移民入境的具體舉措、對邊境嚴控這一基本原則是一以貫之的。盡管國內滯留的非法移民一定程度上增加了地方政府的財政支出負擔，其犯罪行為甚至嚴重危害社會公共治安，但不可否認的是，非法移民的流入優化了美國現有經濟結構、向農業、建筑、服務等勞動密集型產業提供豐富廉價勞動力。美國利益集團具有特定的利益訴求，不同黨派對美國非法移民的治理問題也持有不同的態度：主張國會嚴格立法，極力主張制裁雇主雇傭非法移民的行為并反對身份赦免的“保守派”以及主張保護非法移民的合法權益，支持非法移民治理的溫和舉措，向非法移民提供取得合法身份機會渠道的“自由派”。[12]共和黨特朗普政府上臺后便廢止前任政府“夢想法案”的計劃，對非法移民問題一直保持強硬態度并強制遣返部分滯留外國人，同時推動“禁穆令”對國內非法移民問題零容忍，最大限度保護美國本土產業、維護國內社會治安。然而在兩黨政治的語境下，民主黨和共和黨分別代表著不同利益集團，對待非法移民問題的政策影響選民的選舉意愿，不同政府“一屆對著一屆干”的現象時有發生。總體來說，美國對國內非法居留、非法就業的移民的態度，不同政府有著不同的政策取向，體現出國內政策的非連續性特征。

2.“歐盟式”——國內立法與國際合作。從非法移民執法的角度來看，歐盟主要是通過加強外部邊界的管控措施，從根源杜絕非法移民進入歐洲的可能性；同時完善歐盟內部國家間移民治理的執法機制，促使非法移民強制或自愿遣返。歐盟國家簽訂大量條約以區域合作的方式，實現非法移民治理的國家間合作。1985 年簽訂的《申根協定》意味著歐盟部分成員國的國民基本實現自由流動權。[13]歐盟式的國家間合作得以運行的前提是成員國向歐盟讓渡部分邊防管理權，但歐盟作為一個整體，其與成員國之間的利益訴求差異與目標的脫節使得歐盟在非法移民治理中較難獲得有效授權，所以歐盟國家內部也有一套較為成熟的國內治理體系。2005 年德國推行的新《移民法》被認為是西歐國家成功管理國際移民、解決非法移民問題的成功典范，2013 年英國的《移民遷入法案》也從多個層面收緊遷入移民，限制非法移民的國內活動。總體來說，歐洲國家在治理非法移民問題，既注重國家間合作的重要性，甚至讓渡部分主權，又有較為完善的國內法律法規作為支撐，體現了國內立法與國際合作相結合的特點。

（二）我國加強非法移民管控的政策討論

關于“內驅外堵”式的政策，由于中美之間地緣政治差異較大，邊境地區條件的復雜性決定了我國難以采取“美國式”的粗暴直接的治理模式。美國非法移民的來源單一，主要集中在美墨邊境，且由于墨西哥對美國的經濟和安全依賴性較強，兩國因移民問題爆發沖突的可能性極低。同時美國移民政策的非延續性和兩黨“寬嚴并濟”的移民取向，既可以實現對非法入境行為的嚴厲打擊，也通過對國內非法移民的柔性治理最大限度獲取移民紅利。由于中國社會政策和政治體制與美國的巨大差異，中國的政策具有極強的連續性，所以對某一領域的政策治理應采取審慎的態度，盲目借鑒他國的經驗不一定符合本國國情。

關于國內立法的問題，改革開放以來，中國一直不斷完善移民政策法律法規。1985 年頒布的《外國人入境出境管理法》將外國人在華居留區分為“短期居留”“長期居留”以及“永久居留”三類。2004 年實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，預示著中國與國際的“綠卡制度”正式接軌。2013 年《出入境管理法》正式實施，標志著我國外國人的管理具有更加切實的法律保障。2016年《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》和2017 年《外國人永久居留證件便利化改革方案》的頒布實施，體現了中國政府不斷加強對外國人在華居留管理和服務的重視程度，吸引外國高質量人才的流入以完善頂層設計。出臺《移民法》應該是我國移民治理的最終目標，但由于我國特殊的國情以及非法移民問題本身的復雜性和爭議性，現階段的主要任務應該是重視移民治理中出現的問題，同時制定階段性的、解決某一具體問題的法律法規，為日后完整移民法的制定打下堅實的基礎。

關于國際合作的問題，歐盟的國家間移民領域合作的基礎是政治互信，其表現形式是國家主權的讓渡，“歐盟式”的移民治理在其他區域較難復制。但歐洲國家移民治理的國家間合作無疑為解決我國非法移民的輸入問題提供新的范式。中國政府應推動國際移民領域的國際合作，加強與聯合國、國際移民組織及周邊國家和地區的溝通與合作、強化國家間的交流合作、開創全球移民治理實踐的新征程。同時重點強化與邊境非法移民來源國的合作，與朝鮮、越南、緬甸等國家展開移民領域合作，援助他國盡快完善其國內非法移民的移出現象。

四、總結與討論

本文探討了我國現行移民制度下的若干問題，同時對中朝邊境、西南邊境以及廣州地區的非法移民典型案例進行分析，結合非法移民治理的國際經驗，提出符合我國非法移民輸入現狀的建議。我國非法移民治理模式仍處于不斷探索的初級階段，既不能盲目完全照搬“美國式”的邊境嚴控政策，又不能依賴于“歐盟式”的國家間合作。我國應立足于中國成為移民輸入國的現實，推動出入境法律法規制定向移民立法方向轉變和發展，如何完善我國移民立法和怎樣協調移民政策與地緣政治發展之間的關系是當務之急。隨著中國崛起進程的不斷加快，國內非法移民問題不可避免地帶有國際化色彩。美國等部分西方國家通常借難民、非法移民問題要求中國履行“國際義務”、指責中國的人權問題并試圖干涉我國內政。面對各國國內界定標準和國際原則可能出現的“位差”問題，中國在國際移民合作中應不斷完善國際化與本土化互相兼容的移民立法與移民管理機制，推動符合本國國情的國際合作。