黨內法規的概念界定、內在理念與外在特征

余紅

（中共中央黨校（國家行政學院） 北京 100091）

習近平總書記指出，“黨中央高度重視黨內法規制度建設，推動這項工作取得重要進展和成效。加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”深入推進黨內法規制度建設，必須對黨內法規的概念、黨內法規的內在理念以及黨內法規的外在特征有著清晰的認識。

一、黨內法規的概念界定

1938 年，黨的六屆六中全會召開，毛澤東同志在會議上強調黨的紀律時首次提出黨內法規的概念，他指出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”這是黨的領導人首次對于黨內法規的概念進行的公開論述。1978 年，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會閉幕會的講話上也強調了黨內法規的重要性，并指出要處理好黨規黨法與國法之間的關系。一直以來黨中央都對于我們的黨內法規制度建設給予高度重視，參與或主導制定了一系列規范黨內法規制定的工作條例。1990 年出臺的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》首次對黨內法規的概念作出了定義，條例規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作，活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。”1990 年制定的《條例》中對于黨內法規概念的定義在后來很長一段時間里對人們關于黨內法規概念的理解產生了深刻的影響。到2012 年5 月，中共中央發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》，此次《條例》對黨內法規的概念進行了進一步完善，將黨內法規定義為：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”為了進一步提升黨內法規制度建設的科學性與權威性，切實落實“兩個維護”的要求，在2019 年8 月30 日，中共中央政治局會議修訂了《中國共產黨黨內法規制定條例》，進一步充實和完善黨內法規的定義，新修訂的《條例》指出：“黨內法規是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”[1]這一定義更加全面準確地闡明了黨內法規的屬性、特征和功能，在黨內法規概念的內涵和外延上也更加全面和切合實際，在理論界和實務界具有非常強的可接受性，是當前我們大家所公認的黨內法規的概念。

二、黨內法規的內在理念

黨內法規的核心精神主要體現為黨內法規的內在理念，內在理念影響或決定外在特征，黨內法規的內在理念主要有黨性、主體性和理性這三大部分。通過這三大理念的相互融合，最大程度地發揮黨內法規的制度功能，從制度上保障我們黨始終走在時代前列，始終是全國人民的主心骨。

（一）黨性

中國共產黨黨章規定：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。”始終做到“三個代表”，始終以正確的思想理論做指導，始終把實現共產主義作為我們黨的最高理想和奮斗目標。這些都是中國共產黨黨性的體現，都為豐富共產黨員黨性修養的內容提供了理論借鑒。宋功德認為，“所謂黨性，是指黨員在思想上、政治上、組織上所具有的與眾不同的獨特個性，它是黨的固有本性在黨員身上的體現。”[2]對于每個共產黨員而言，黨性既體現在黨員的思想觀念又體現在黨員的言談舉止，是內在和外在的有機統一。每個共產黨員都必須把提升自己的黨性修養作為必修課，要始終在思想上、行動上與黨中央保持高度一致，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”。但是要做到這些，光靠個人的覺悟往往是不夠的，許多共產黨員在面對各種誘惑的時候往往控制不住自己，跌入違規違紀的深淵。實踐經驗告訴我們，要用制度治黨的方式來保障我們黨的純潔性與先進性，把依規治黨落到實處，將對黨員黨性的要求用黨內法規的形式體現出來，用黨性滋養黨規，通過黨規彰顯和強化黨性。

黨性作為黨內法規的內在理念，要充分發揮作用必須要做到以下兩點，第一，將黨性要求融入到黨規之中。在黨規的制定過程中要實現黨性有要求，黨規有體現。這種黨性的要求不僅僅局限于涉及到加強黨性修養的黨規，也包括以黨的建設和黨的工作等其他事項為主題的黨規，不存在毫不涉及黨性修養的黨內法規。第二，依靠黨內法規推動黨性修養的提升。黨性更多地體現為意識形態層次的內容，主要是黨員的思想意識和個人修養的反映，所以要用黨內法規這種外在的剛性約束來規范黨員的行為，達到剛柔并濟，相輔相成的效果。

（二）主體性

馬克思在1845 年《關于費爾巴哈的提綱》一書中對于人的主體性思想有著集中的表述。 馬克思認為: “從前的一切唯物主義 (包括費爾巴哈的唯物主義)的主要缺點是:對對象、 現實、 感性, 只是從客體的或者直觀的形式去理解, 而不是把它們當作感性的人的活動、 當作實踐去理解, 不是從主體方面去理解。”[3]馬克思的唯物主義思想與以前的一切唯物主義思想都不一樣，他十分注重人的主體性，這也是馬克思主義哲學思想的一個重要觀點。中國共產黨是以馬克思主義為指導，同時中國共產黨黨員永遠都是勞動人民最普通的一員，所以必須要堅持人的主體性的思想，堅持黨員主體性的思想。在《黨章》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨員權利保障條例》等一系列黨內法規中都對黨員的主體性做了規定。比如《黨章》中對黨員的八項權利和八項義務的規定，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》指出，“必須尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，落實黨員知情權，參與權，選舉權，監督權，保障全體黨員平等享有黨章規定的黨員權利，履行黨章規定的黨員義務，堅持黨內民主平等的同志關系，黨內一律稱同志。任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權利。”[4]

主體性作為黨內法規的內在理念，它的主要特征體現為：第一，黨員是黨內生活中享有權利和承擔義務的主體而非客體。黨員必須要自覺履行黨章黨規中對于黨員權利和義務的規定才能成為一名合格黨員。第二，所有黨員在黨內都應該得到平等對待，不存在享有特殊權利和職業上的高低差別。每名共產黨員都是平等的個體，都應該是具有共產主義覺悟的先鋒戰士。第三，黨員的主體性能使黨員感受到來自黨組織的關懷，使每名黨員都能有歸屬感與獲得感。黨內法規為保障黨員的主體性提供了制度依據和制度保證。

（三）理性

理性，是相對于迷信、情緒、感覺等非理性而言的。作為黨內法規的內在理念的理性體現出的是法治的理性，也就是說，我們黨是依靠科學的理論、科學的制度來實現治國理政，而不是依靠少數人的思想和智慧，中國共產黨的領導也是歷史和人民的理性選擇。只有具有理性的黨內法規制度才能塑造出具有先進性的共產黨員，才能推動黨的建設在理性的制度軌道上穩定有序前進。黨的十八大以來，我們黨在黨內法規制度的建設上的步伐不斷加快，黨內法規制度建設取得了很好的成績，黨內法規的制度體系不斷趨于完善。新制定和修訂出臺了許多黨內法規，《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》等等，這一系列黨規都體現了理性的內在要求，一部具有理性的黨內法規必須要做到遵循規律，展現民主、凝聚共識。

黨內法規建設必須遵循規律。規律是事物之間內在的必然聯系，是不以人的意志為轉移的客觀存在。黨內法規建設必須合乎規律主要指的是黨規作為一種制度形態必須要符合制度建設的規律，黨規是提升黨的建設科學化水平的重要路徑必須要符合黨的建設規律。第一，黨內法規制度建設是一個漸進的過程，不能一蹴而就。在制定實施新的黨內法規制度時，要堅持立改廢釋并舉，把不符合現行制度要求的黨規進行及時廢止，以免出現制度上的矛盾沖突。第二，要把黨內法規制度建設始終貫穿于黨的五大建設中去，即黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設中，研究黨的組織工作和黨員的行為，使黨內法規具有科學性。

黨內法規建設必須要展現民主、凝聚共識。《中國共產黨黨內法規制定條例》中明確規定，我們黨在起草黨內法規時要進行深入的調查研究，全面掌握實際情況；要與相關單位進行協商；應當與現行黨內法規相銜接；黨內法規草案形成后，應當廣泛征求意見。這些都體現了黨內法規民主性。黨內法規是為黨的建設服務的，是公意的象征，不能為了迎合領導的喜好，滿足個人和部門利益而制定。在整個黨內法規的起草制定和實施過程中都必須體現民主，要凝聚最廣大共產黨員和各級黨組織的共識，確保黨內法規的理性理念有效落地。

三、黨內法規的外在特征

特征是一事物區別于其他事物的顯著特點，黨內法規的外在特征是由黨內法規的內在理念影響和決定的。黨內法規較之于一般性文件、領導言論、工作方案等具有體現黨的統一意志、具有普遍適用性、具有嚴密的邏輯結構等典型特征。

（一）黨內法規體現黨的統一意志

《黨章》規定，黨的建設必須要堅持民主集中制，“努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面。”[5]黨內法規是黨的統一意志的集中體現，黨內法規的本質屬性由黨的統一意志決定。我們黨有9000 多萬名共產黨員，450 多萬個基層黨組織，如果沒有統一意志，就沒有我們黨的團結統一，黨必將四分五裂，一盤散沙，就無法形成一個堅強的領導核心，就不能帶領中華民族取得一個又一個的勝利，中國共產黨作為一個在中國大地上長期執政的黨必須要有統一意志。黨的統一意志既不是黨員個體意志的簡單相加，也不是各級黨組織意志的簡單折中，黨的統一意志不能苛求全體成員的意志完全一致，黨的統一意志是通過民主集中制的方式進行整合的，它源于個體意志和組織意志，但又高于個體意志和組織意志。黨章是黨的統一意志的集中體現，其他中央黨規，部委黨規，地方黨規是在不同層次，不同領域，不同地域對黨的統一意志的具體體現。較之黨的意志的其他體現方式而言，運用黨規來確認黨的統一意志，通過黨規來體現黨的統一意志，依靠黨規來保障實現黨的統一意志，更加合適，更加基礎，更加完整，更加明確，更加有效。[6]

（二）黨內法規具有普遍適用性

黨內法規的普遍適用性并不是指每部黨規都適用于每名共產黨員和每個黨組織，除了《黨章》之外，每部黨內法規的調整范圍都是特定的，都有其特定的調整對象。比如《中國共產黨農村基層組織工作條例》就對于農村中的黨組織具有普遍適用性，黨和國家機關的基層黨組織就不適用于這部黨內法規，它們只受《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》的調整。我們黨在選拔任用黨政領導干部時必須要遵循《黨政領導干部選拔任用工作條例》，而不在此《條例》規定范圍內的擔任領導職務的人員就不適用于這部黨規。所以說，黨內法規的普遍適用性是針對被納入其適用范圍的調整對象而言的，只要被某部黨內法規納入調整對象的黨員和黨組織就必須要遵從這部黨規規定。在黨內法規的普遍適用性特征下，也有某些特殊情況，例如在《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規定黨政領導干部應當逐級提拔，但是如果特別優秀或者有工作特殊需要的就可以進行破格提拔。《中國共產黨重大事項請示報告條例》中規定黨組織的請示報告工作應當以組織名義進行，但是特殊情況下也可以黨組織負責同志名義代表黨組織請示報告。

（三）黨內法規具有嚴密的邏輯結構

《中國共產黨黨內法規制定條例》中對黨內法規的名稱做了細致的規定，即黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則，并對不同位階的黨內法規的規定范圍作出了要求。黨內法規一般使用條款形式表述，根據法規內容需要可以分為編、章、節、條、款、項、目。這些集中體現出黨內法規具有清晰、嚴密、完整的邏輯結構。黨內法規嚴密的邏輯結構突出體現在：第一，黨內法規表述的確定性。黨內法規很少使用模糊性的詞語，較少使用帶有感情色彩的詞語，這樣是為了體現黨內法規的嚴肅性，減少或避免少數人刻意利用這些詞匯來鉆制度的漏洞。第二，黨內法規的內容設計具有嚴密性。黨內法規形成了“1+4”的建設布局，即黨章、黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規和黨的監督保障法規，這些黨內法規環環相扣，緊密關聯，很大程度上提升了黨內法規制度建設的科學性與整體性。每一部黨規也有嚴密的邏輯體系，比如《中國共產黨紀律處分條例》的總則、分則、罰則、附則四個板塊齊全，每一種違紀行為都有相應的處罰措施，科學有效，適用性強。第三，黨內法規的制度安排體現出穩定性。制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性的突出特點，黨內法規制度作為加強我黨制度建設的關鍵一環必須具有穩定性，制度一旦形成就不能朝令夕改，推倒重來。黨內法規的制度安排通常是成熟定型的，都是進過實踐的反復檢驗才上升為制度，是對現實黨建工作中存在的問題或為預防某種問題產生而進行的制度安排。