習近平全面依法治國新理念之“全民守法”
——論法的精神與當代中國法治普及

王丹曦

（復旦大學 上海 200433）

一、引言

法治是我們黨近年來逐漸形成的管理國家和治理社會的新思路，使我國逐漸脫離了以往的運動式民主，向制度化民主的方向轉變。習近平全面依法治國理念更是在此基礎上，結合中國社會實際情況、原有的文化底蘊和馬克思主義法治思想，而產生的我黨治理國家的新智慧，是我國建設現代化強國和實現中華民族偉大復興的強大動力。但近日來社會中出現的一些情況表明，法治僅僅停留在國家治理和制度建構的層面達不到它真正的效果，法治更應作為治理社會、改善社會風氣的一種手段，深入基層，深入民心，成為公民行為的準則，成為每個人由內而外、發自內心的信仰，深入到社會生活的方方面面。只有這樣，良法善治的最終效果才能達到，和諧社會才能最終被構建。而想要達到良法善治、和諧社會的效果，我們還必須意識到法治的內涵并不僅僅是法律本身，法律沒有道德的內在支撐和外在配合就會淪為工具，因此依法治國要與以德治國相結合。

二、出發點：從習近平全面依法治國新理念說開去

（一）全民守法——較為完善的理論體系的一個重要組成部分

全面依法治國是習近平新時代中國特色社會主義思想中的一個非常重要的組成部分，已經形成一個較為完善和全面的理論體系。

從理論的層次以及目前學者的論述來看，眾多學者對習近平全面依法治國理念的解讀和重點分析多停留在頂層設計、國家治理層面，即如何利用法治來治理國家，管好黨內，將法治融入到制度架構中，但針對法治理念和法治精神如何融入、滲透進社會深層的研究比較少?？晒P者認為，法治的由表及里恰恰是習近平全面依法治國新理念的落腳點之一，法律要真正發揮其作用，不僅要在制度設計中得到體現，還應滲透入社會的方方面面，成為社會中流淌的一種無形的力量。這樣的觀點其實在習近平全面依法治國新理念中得到了很明顯的體現，例如八分法中“要增強全民法治觀念，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動”[1]的這一方面。另外，這種理念更明顯地體現在新16 字方針中，即“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，“全民守法”凝練地概括了法治精神滲透入社會深層這一理念，為新時代構建法治社會提供了具有開創性意義的指導。

（二）全民守法概念的重要地位和先進意義——法律的本質

黨的十八大提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”之后，舊16 字方針“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”逐漸被取代，全民守法作為一個全新的環節被正式提出。筆者認為這一表述的變化具有重大意義，代表了我國法治理念的進步。

1.全民守法是法律發揮效用的利器?！白钪匾姆?，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里?！比袷胤ū举|上是將法律是否得到普遍的遵守作為法治社會是否建成的重要標準之一。筆者認為，這一表述實質上讓法律回歸到了它的本質，正如社會契約論所言，法律本身就不是政府自上而下用來約束公民的工具，而是每個人為了社會共同體所自愿遵守的規則，是每個人為了守護自身的利益所割讓的一部分自由。法律之所以存在，一方面是為了限制政府的權力，另一方面就是為了讓公眾自覺遵守，進而協調多元的利益。因此，公眾的普遍遵守才是法律的靈魂，脫離了公民對于法治精神的信仰，法治本身將淪為空談。文本上的法律若想發揮實效，必須依靠每個人對法律的遵守和敬仰。因此，在筆者看來，全民守法是法治社會建構不可分割的一個重要部分，它在表述上雖然在16 字的末尾，但重要性卻并不亞于前面的任何一個環節。

2.全民守法天然地包含在法治的內涵中。關于法治的內涵，筆者認為亞里士多德在千年前已經做出了完美的詮釋。亞里士多德在其名著《政治學》中已經指出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本身是制定的良好的法律?！盵2]簡而言之，法治即良法善治，良法，即法律的正當性，善治，即法律的至上性。法律至高無上，就不僅意味著立法者、司法者、執法者依法行事，還意味著社會公眾對法律的服從。

3.全民守法其實是一面鏡子，反映了公民對法律的態度，進而一定程度上反映了一個國家立法、執法、司法的水平。

4.另外需要注意的是，前三個環節都實現了未必能達到全民守法的效果，全民守法的實現需要獨特的手段和方式。在價值多元的社會，一味強調法律的獎懲根本難以形成公民發自內心的自覺，全民守法要依靠法治理念的真正滲透。法律治理的有限性也當然不能完全歸咎于立法技術的不完善和執法司法的“不嚴格不公正”[3]，之前的環節被過于重視，但其實我國目前最容易出問題、最薄弱的環節在于全民守法，法治社會目標的真正實現需要釋放這一環節的能量。

以上是對全民守法的理論定位、地位與意義的簡要闡述，接下來筆者將通過對社會矛盾的剖析來具體展現全民守法的實踐困境和真正內涵。

三、全民守法的深化理解：普及法治理念

（一）全民守法的困境：法律工具主義的陷阱

社會中的一些言論引起筆者的深思，例如“遛狗不拴繩都應該判刑”“讓不管教熊孩子的家長入刑”等等。這些言論看似為了社會大多數人的利益，讓法律重拳出擊解決社會矛盾，制止違法行為，實則是站在自身狹隘的視角，以自我為中心思考問題，將法律作為維護自身利益的工具。當自己的利益有損，就主張用法律懲治他人，可當法律的手段不利于自己，或者非法律的手段更有利于自己時，這些人就站在了法律的對立面，盡可能地投機取巧。社會上不遵守行政規定的現象屢見不鮮，多次闖紅燈，都不算什么新鮮事。另外，當遇到問題時，不找法而找人的現象并沒有減少，可見，在一些人的心目中，法律不是其內心被認為必須遵守的準則和信仰，而僅僅是維護利益的工具罷了，這種法律工具主義的泥潭必須引起警惕，這是公民對于法律之認識、定位的根本性錯誤，如果不加糾正，立法、執法、司法環節的改革或許無法起到預計的效果。

（二）應對之策：法治思維的培養和引導

以上兩種問題表明，全民守法的真正內涵，不僅僅是表面上對法律的遵守，對法律強制性的服從，這只是公民對法律的畏懼和利用罷了。服從不等于接受和認同。最重要的是要深入思維層面，具備法治思維，做到民眾對法律有一個最基本的理解和定位，理解法治的真正內涵，只有這樣，法律才能最大程度地發揮其約束行為的作用，被每個公民所真正認同與接受，而立法、執法、司法環節的發力也能落到實處。

筆者認為要做到全民守法，并不是要求公民掌握部門法意義上的法律知識，而是要求每個人都具備法律的精神，將法律作為至高無上的信仰，這需要法理學知識的普及。

因此要做到全民守法，首先要升級普法理念。普法的著力點不應是“外在服從”而應當是“內在認同”培育公民對法律規則合法性、合理性的認識。另外，普法者不僅要讓民眾感受到法律的權威性，也要向民眾傳達法律具有柔性和關懷性的一面。一定要改變盲目的灌輸，而要注重精神的傳達，雙方形成良性互動，進而形成一種合意、認同，即對生活經驗、風俗習慣和樸素正義觀的共同認識。筆者認為具體手段可以是推廣經典法理學著作和有關習近平全面依法治國思想的相關著作，例如在社區建立電子圖書柜、在社區進行定期宣講的方式。

在轉變普法觀念的基礎上，公民面對法律就應當形成自己獨立的認識，不是一味順從，而是有自己的思考和能動性，進而形成對法律的信仰。因此，就要暢通公民發表建議的合理通道，在守法與立法之間形成良性互動，如此才能樹立法律的威信，能夠讓公民從內心深處認同法律，認同真正代表他們利益的規則。尤其是當公權力與公民發生良性的沖突的時候，要注重保障公民的權利，傾聽公民的聲音，進行自我反省，而不是為了一時的秩序一味打壓。 政府壓抑公民對于公權力的監督，表面來看，負面效果或許僅僅是損害公民自由表達的權利，但實質上，還磨滅了公民對于社會的責任感，打壓了公民對于政府的信賴。這種影響會滲透入社會的方方面面。社會上由此會滋生一種心理：法律與政策都是政府單方面制定的，無法代表社會大多數人的意見。于是法律和規則將與公民的內心遵從脫鉤，成為單純維護社會秩序的“大棒”，失去了內在的權威性來源。

另外，公民守法意識的養成需要立法部門和政府塑造善用法律的環境，政府需要構筑起一套完整的管理規范。公民法律意識的欠缺與公權力有著直接且必然的聯系。以第一類現象為切口，筆者認為，遛狗不拴繩絕對是錯誤的，反映了我國一些公民文明養犬意識的缺失。但是，刑法是社會中兜底性的規范，具有謙抑性，只有極其嚴重、惡劣的侵害法益的行為才輪得上刑法發揮作用，此類社會一般管理的問題只需要通過嚴格的規范管理制度予以解決。一些公民希望刑法重拳出擊來解決問題，一方面反映了自身法律意識的欠缺，另一方面其實深刻反映了政府作為的不足，沒有很好地利用行政規范來規制不文明養犬的問題，才導致公民權利無處主張，只能訴諸于刑法。對于社會問題和社會矛盾的解決，如果政府構建起一套優良的管理架構，來規制已經出現和可能出現的狀況，調解利益糾紛，公民就會更加信賴公權力的管理，出現問題時首先想到的是管理的完善，而不是一味地指責甚至懲罰與自己發生沖突的人。一旦出現沖突就主張懲罰對方這種錯誤的觀念，與政府管理的不完善、立法的缺失有必然的關系，筆者認為，相應規則體系的完善能很大程度地提高公民的法治觀念。

四、依法治國和以德治國相結合

（一）道德建設的缺位

上述社會現象不僅反映了法治本身的問題，一定程度上也反映了道德建設的缺位。

一些公民不僅缺乏客觀分析事物的能力，還缺乏一種最基本的德行。他們看似鼓吹正義，實則刻薄無情。這種最基本的德行便是慈悲的品格以及理解他人的能力。這個社會是一個價值多元的社會，就注定了每個人的理念都不能完全被他人所遵從，人們必定要相互接納，在實踐中篩選出一系列能為各群體自愿接受的共同價值標準。若想達到這樣的結果，我們就必須站在他人的角度，體諒他人的不得已，在看到一種主張時，我們要問自己，我可以理解的更多、更全面嗎？怎樣才能跳出自己的舒適圈，具有更加廣闊的眼界？這樣的德行是一個價值多元的社會每個人都要或多或少具備的，否則多元的價值就會形成沖突，造成社會的不和諧。

當然一個社會中存在著一系列、各個方面的道德準則，以上只是道德之滄海一粟。我們在強調法治的同時，不能忽視道德的力量，道德是法治的強大支撐，如果沒有道德的輔助，法治社會的目標也是不大可能實現的。因此我們在強調全民守法的同時，也要重視對社會大眾的道德教育。

（二）為什么依法治國要與以德治國相結合

1.法治的內在要求：法律本身的道德性

法律本身具有天然的道德屬性，這是法律的內在要求。

法律必須內涵實質性的道德，一切現實利益都不能破除法律的實質正義。法律的效力實際上來源于人們內心普遍遵守的道德，法律被遵守，正是因為按照公眾的眼光它們是正確的和必要的，如果法律本身違背公眾內心的道德評價，就會無人遵守，進而喪失其存在意義，其功利目的最終無法實現，其昭示的當然價值與原則也會喪失殆盡。只有得到大眾接受的法律才具有穩定性，能夠起到約束行為的作用。因此，法律之存在本身就需要道德的支撐。

在形式化的道德上，富勒對法律道德性的理論為“道德支撐法律”提供了理論分析。富勒提出了“法律內在道德”論（即所謂“形式法治” 八原則），認為一個法律制度應當符合一些形式上的要求，從而“存有最低限度的道德”，能夠被承認為法律。如果道德水平降到某一點以下，那么就可說該法律制度不能達到成為法律的底線要求，因為它不能具備要求它的公民服從它的權力。而在這八項原則的基礎上，法律就可能實現正義，實現愿望的道德。

可見，無論是形式上還是實質上，如果法律缺乏道德性的內在支撐，就會淪為空洞的條文 ，其威信無法樹立。道德原則的維護對法律本身的設立具有至關重要的作用，

2.法治的外在輔助：塑造人

（1）人治與法治的區別

人本身對于法治具有意義非凡的作用。這一論斷乍一聽不會被很多人所認同，人如果在制度設計中處于重要地位不就變成赤裸裸的人治了嗎？因此要搞清法律為什么需要道德對人的塑造之前，我們首先要區分人治與法治。

人治和法治的區別根本不在于主體上的區分，任何時代、任何制度，治理的主體都是人，法律不是自然現象，不是單純制度機器的運轉。是人在架構法律，法律是人設立的，立法過程中需要發揮人的智慧。法律的運行也不是自動的，需要人發揮主觀能動性正確的運用法律，嚴格執法，公正司法。人在法治社會的運行中永遠處于重要地位。

衡量法治人治的區別不是有沒有人的存在，有沒有法的作用，法治和人治的根本區別在于法律權威與個人意志地位的高低。人治是按照統治者、少數人意志來治理國家，矛盾沖突發生時將個人意志凌駕于法律之上，遵循少數人的意志。而法治則是協調多元價值，法代表大多數人的意志，當少數人意志與法律發生沖突時，依照大多數主體的意志來治理。

（2）道德對人的塑造

在區分人治與法治后，我們就能感受到依法治國和以德治國相結合的論斷，實際上有著非常深厚的理論與現實依據。從本質上來看，以德治國所要解決的，就是法治的主體，人的問題。從法治與人治的區別可以看出，人在法治中發揮著重要的作用，只有高素質、高道德的人才能更好地踐行依法治國。那些投機取巧，為了自身利益而侵犯的多數人利益的人為了自己升官發財不顧百姓死活，他們不單純是法律意識的缺位，也是道德底線的淪喪。沒有自覺自愿的遵守，再完備的法律與制度都有漏洞可鉆，永遠沒有一個完美的建構能做到無懈可擊?！胺值案狻钡墓适赂嬖V我們制度設計的重要性，可難道這個看似完美的制度就真的能夠強迫所有人遵守嗎？如果分蛋糕的人給第一個人多分一點，告訴第一個人你我的蛋糕和在一起再平分，這樣我們兩個都會得到更多，這樣一來“完美”的制度不就被破解了嗎？因此，鉆空子其實很容易，任何制度設計都不可能避免漏洞的存在，法治實現根本上還是依靠人的信仰。否則政府利用法律懲罰公民，公民利用漏洞逃避責任，這樣的狀況是任何完美的制度設計都不能解決的。

因此，教會公民擁有道德，承擔責任，最終也是我們對法治的堅守。依法治國治世，以德治國治人，德治通過治人來達到治世的目的。

3.道德有助于實現“善治”目標

法律并不是調整社會關系的唯一規范和手段，有些社會關系領域不適宜用法律進行調整，用其他手段反而更好，即所謂道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格。舉兩個例子就可以說明道德調整有時優于法律。一果農出遠門，家中果樹無人看管，可偏逢突降暴雨，鄰居不忍樹上的果子爛在地里，于是冒雨幫忙采摘?？刹粶惽?，農戶出門時間太長，果子被摘下后全部壞掉了，農戶的財產遭受了損失。此時，農戶若以自身的財產損失為首位，向法院起訴鄰居無因管理行為，要求鄰居支付費用，那么鄰居就是債權人。這樣的做法顯然違背傳統的道德理念，將自身的財產利益放在了最重要的位置，而忘記了人與人之間的相互理解和包容，如此一來鄰居之間就會結下仇怨，不利于人與人之間的和諧關系，不利于和諧社會的建構。反之，三尺巷的故事廣為傳唱，如果親鄰之間多些寬容與理解，不將法律手段放在解決問題的首位，那么這個社會將會更加有溫情。

我們為什么要提倡法治？就是為了構建一個良法善治的社會，最終目的是協調多元的價值，構建和諧社會。而以德治國從內心感化人，讓人們自愿遵守共同的原則，其實這就幫助實現了依法治國所要實現的目標，即達成“善治”。

另外，過分強調法律可能適得其反。例如社會上總有“我又沒犯法，要你管”這樣的聲音出現，一些人忘記道德約束，作出不齒之事傷害他人，卻用自己沒有違反法律這樣的說辭反進行反駁。過分強調法律就讓一些公民忘記了這個社會其實存在著兩套行為標準，一是法律，二是道德，而且道德標準對人的塑造往往比法律更加重要。實證主義法學家哈特提倡法律與道德的分離，其中一個重要的原因就是，法律僅僅是一個社會中最低的、底線的行為標準[4]，是兜底性的，不是最優選擇，如果過分強調法律與道德是一體的，那么人們就會忘記崇高的道德原則，對人行為的約束就僅僅是法律，那么這無疑是可怕的，一個沒有道德原則作為支撐的社會將會是一個恐怖的陷阱。

最后，道德至上本身就包含了對法律、規則的尊重，提倡以德治國也是在提倡人們遵守法律。

4.彌補法律的不足

眾所周知，法律其實是存在固有缺陷的。

首先，法律具有較強的抽象性，無法有效涵蓋所有情況，總是存在漏洞和空白點，總會有一些領域無法可依。

另外，穩定性的法律與具體多變的現實生活之間總是存在著矛盾，即法律的滯后性。例如此次疫情就充分展現了現實的不確定性，它突如其來，影響廣泛，現實中或多或少出現了在現存法律涵攝范圍之外的現象。現存實證法規范的語義往往是精準、明確、具體的，正因為如此，其所涵攝的事實范圍無疑是狹窄的，對于新狀況，現存規范往往無法涵攝。而且隨著整個世界的聯系越來越密切，蝴蝶效應會越來越明顯，或者說某一個地方發生的小事件就有可能成為影響整個世界的大事件，因此筆者相信未來此類狀況會越來越多，可能發生在經濟領域、環保領域、公共衛生領域等等。如果在疫情中我們一味訴諸法律的手段，那么很多情況下將會無法可依，但如果我們將道德作為自身行為的準則，為了國家和他人的利益嚴格遵守相關防疫指導，不四處走動，增加風險，那么對疫情的平息無疑是有利的。

五、結語

綜合全文，筆者的觀點與結論如下：

（一）在理論體系上，全面依法治國具有重要地位。它是習近平新時代中國特色社會主義理論的一個重要組成部分，已經形成較為完善的系統，體現了我國對法治建設認識的提升。

（二）全民守法具有重要意義和作用，不僅天然地包含在法治的內涵中，還是法律發揮效用的利器，也一定程度上反映了一個國家立法、執法、司法的水平。

（三）實踐中，全民守法的推進還存在一些問題，法律工具主義和對法律之作用的錯誤認識在社會中還存在。法治貫徹在立法、司法、執法的環節中并不能當然地實現全民守法，實現全民守法需要一系列特殊手段。針對這些現象，要轉變普法的思路，普及法理學層面的知識，讓法律成為公民內心崇高的信仰和精神，而不是維護自我利益的工具，普及法律不能強硬的灌輸，而要讓公民從心底接受這套行為標準；法律與公民的良性互動能夠幫助目標的實現，要重視公民的意見表達，讓法律能夠代表大多數人的利益，從而更容易被接受和遵守。

（四）這些社會現象還側面反映了以德治國的重要性。想要建設社會主義法治國家，依法治國不能“單打獨斗”，必須要與以德治國相結合，此論述具有堅實的理論和現實依據。道德與法律是社會中的兩項行為標準，二者相輔相成，缺一不可。道德對法律和社會的重要意義在于：道德是法律的內在要求，法律本身就具有道德性；道德塑造人性，助力法治建設；道德手段有時比法律手段更具有優勢；道德能夠彌補法律的不足?？傊赖掠兄趯崿F“善治”的目標。