農村土地流轉現狀和存在問題淺析

李彥輝

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

黨中央高度重視農業農村發展問題，連續多年的中央1號文件對農業農村發展、土地資源供給做出了總體部署和要求。在土地資源供給方面，土地流轉是實現鄉村振興與城鎮化發展至關重要的一部分。

近年來，許多學者從不同角度對國內外土地利用現狀以及農村土地流轉現存的問題進行深入分析與研究，總結出許多具有意義與價值的觀點與建議，為農村土地流轉市場化、規范化和農業現代化打下了堅實的理論基礎。

筆者認為，我國的“三農”問題要持續改善，必須通過農村土地流轉的途徑，來推動農業實現集約化、產業化大發展，從而持續增加廣大農民的收入。那么，首先應該對農村土地流轉的現狀進行深入和全面的分析、思考，為相關政策的決策者和制定者提供必要的參考，以促進我國農業經濟的健康、持續發展。

一、國內農村土地流轉市場現狀

農村土地流轉是指農村家庭聯產承包責任制的土地通過合法的方式，將土地的經營權轉讓給其他農民、企業或者組織的行為。農村土地流轉實質上是對土地使用權的處理，目前我國農村土地流轉的方式具有多元化的特點，通常的流轉方式有出租、轉讓、交換、征用、入股、抵押等多種方式。

為了實現全面建設成為小康社會的目標，要求我國必須發展農村經濟、發展城鄉一體化，需要不斷刺激農村土地市場，激活農村土地市場的活力，而其中農村土地流轉走向市場化是農村土地發展的必然。改革開放之后，我國農村土地流轉市場雖然一直在不斷完善，但目前為止，依舊有許多弊端存在。

一方面，在法律政策上，目前，我國有《土地管理法》《農村土地承包法》和《民法典》等法律對農村土地流轉進行了保護與限制，但是我國農村土地流轉的立法還不夠完備。沒有形成一部獨立的土地管理法律系統，缺乏一定的保障機制來維護農民的權益。另一方面，在農村土地流轉市場中，政府往往管控力度不足，大部分處于市場自由交易，由市場作為主導，經常存在信息不對等、供求不平衡等問題還尚待解決。而有時由于政府職能的缺失，市場大部分由工商資本方控制，留給農民的可選擇性較小，往往會造成不公平、公正的現象。

農村土地流轉市場的發展需要有較為完善的市場體制，需要政府與市場共同發揮作用，共同調節農村土地流轉市場出現的一系列問題，使我國農村土地流轉市場走向現代化發展。

二、國外農村土地流轉市場現狀

現如今國外的大部分發達國家，基本已經實現了從傳統的農業向現代化農業的發展，一般都有較為健全和完善的土地流轉法律制度，一些國家還設立許多專門的部門對土地流轉市場進行管理，例如，法國為了保證土地流轉更加合理有序而設立的土地事務所等機構。美國所設置的復墾局，對撂荒、閑置等有機會可以復墾的土地進行管理，充分利用每一寸土地資源，既保護耕地安全，又可以減少資源浪費。

許多發達國家產權清晰，土地使用權交易靈活，使土地資源處于動態利用的良性循環之中。建立了利益補償機制，充分保護農民的權益，例如，日本為防止耕地的減少和農民失業所建立的認定農業者制度，而法國以為年老農民發放終生養老金來鼓勵從事農業生產。

國外學者經過調查、研究、分析發現，影響土地流轉市場活力的因素大致有三方面，一方面是由于農民自己的意愿，國外土地大部分為私有制，部分農民擔心風險、收益等問題而不愿進入土地流轉市場。二是零散農地的原因，資本往往追求更高的利益，而零散的農地很難形成集約化、規模化的經營，進而影響土地交易。三是土地流轉市場中價值與價格之間的矛盾影響著市場活力。

我國正處于農村、農業發展逐漸轉型的階段，想解決我國目前農村土地地流轉市場的問題，不僅需要借鑒與參考國外的許多發展政策與方法，也需要結合我國國情以及我國農村發展現狀，不斷探索出一條適合我國農村經濟發展的創新型道路。

三、我國農村土地流轉市場存在的問題分析

我國目前土地流轉工作正在有序的進行并且運行機制也在不斷地調整與改善，土地流轉已經是較為普遍的現象了，但是在農村土地流轉市場中仍舊存在諸多問題影響著農村土地流轉的效率，農村土地流轉市場不夠完善依舊是制約農村經濟發展的一大因素。

1.缺乏風險保障機制與利益補償機制

無論是在農地流轉過程中還是農地流轉市場交易中都存在著諸多風險，而對于農民來說，土地是最重要也是最終的保障，如果不能有其他保障機制與措施，大部分農民都會對土地流轉處于觀望狀態，從而導致許多土地利用率低，甚至會出現許多撂荒的狀態。許多風險的不可預測性會讓許多農民沒有足夠的安全感。

例如自然災害的風險，具有不可抗性的特點，所以一旦發生，將會給農地的使用者們帶來巨大的利益損失。也有違約的風險存在，在土地流轉市場當中，如果土地交易的買方在對土地進行利用的過程中，為了提高效益常常會帶來非農化的風險，這樣不僅會對土地本身帶來風險，無形中增加未來復墾或者其他利用土地的方式的難度，也會使耕地面積有一定減少，從而產生糧食安全問題，對農戶和國家來說都存在較大風險。而且每個人的個人素質與信用不同，很有可能會發生在土地利用到一段時間的時候，由于各種原因私自退出市場，會給土地的供給方造成不可預測的損失。所以需要有一定的風險保障機制與利益補償機制確保土地流轉市場交易雙方的最低利益保障，確保市場交易過程的公平、平等。

2.供需之間的不平衡

由于城市化、現代化的不斷推進，工業、建筑、公益等各個用途對土地的需求都在不斷地增長，而從大范圍看，以及從土地規劃的角度來說，可利用的土地資源是有限的，農村土地流轉市場的需求一直都處于不斷增長的狀態，但是供給的一方雖然也處于增長的狀態，但對于市場來說依舊不足，仍有眾多供給方由于由于政策、風險、地理位置等原因對于土地流轉處于觀望甚至拒絕的狀態。而且由于許多廢棄、閑置、撂荒、甚至被破壞和污染的土地，很難尋找到合適的方式去開發利用，或者說要開發利用這些土地需要投入過高的資本，所以這類供給的土地很難帶來高效益，因此就需要不斷調整供給側結構性改革來解決這些供需不平衡的問題。而作為需求方，也應該有一定的市場準入標準和規則來避免出現大的資本家壟斷交易市場或者掌控交易市場的行為。

3.耕地保護與經濟效益的矛盾

為了保護土地資源合理利用，為國家與人民帶來更高的效益，我國曾畫出“堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條土地流轉的底線，但是目前我國農村土地流轉市場中，由于農產品屬于必需品，土地作為耕地從事糧食生產所帶來的效益過低，許多土地供給方為了利益最大化來改善現有生活，而需求方為了追求高效益，往往會非農化的利用土地，從而會造成我國的耕地面積不斷地減少中，而許多土地進行復墾難度較大，需要的人力、物力、財力投入較多，這些耕地保護與經濟效益之間的矛盾都容易導致我國面臨糧食安全問題。

4.零散農地不利于市場化

我國國土面積大約有960萬平方公里，劃分成23個省份，擁有五種氣候類型，山地、高原、盆地、丘陵等眾多地勢地貌，每個區域的土地類型不盡相同，而且實行的是家庭聯產承包責任制，這就導致了我國有著許多零散的土地資源。

在農村土地流轉中，眾多零散的土地資源由于分散性較大，很難形成規模性土地利用，若想要整合這些零散土地資源需要巨大的資產投入，所以零散的農地進入農村土地流轉市場具有許多阻力，若不進入土地流轉市場又會造成許多土地資源的浪費，現在正在進行的土地確權工作雖然會給這些零散土地進入市場帶來很多方便，但是仍需要有合適的方案與政策來提高零散土地資源的利用效率。

5.專業性農業發展人才不足

雖然我國眾多高校都在培養具有高文化水平與高技術水平的與土地資源相關的專業型人才，但是由于我國土地資源區域間的差異較大，而許多專業人才又缺乏實踐經驗，甚至許多專業人才更愿意追求在城市的生活而不愿進行農村土地市場的研究，而無論是農村環境、政策補貼、還是經濟效益，都沒有足夠的誘惑力，所以對于這種專業性的農業人才的引進往往存在很大困難。

如今許多年輕勞動力與知識分子外流，造成農村可利用的勞動力嚴重不足，留下的大多數對農業較為了解的人又會有缺乏專業知識以及創新能力、創新思想的問題，這也為農村土地市場發展形成巨大的阻力。

農村土地流轉市場要想充滿活力，就需要注入諸多的專業人才以及先進的科學技術，只有人力資源與土地資源相結合才能創造出“1+1>2”的效果，才能實現合理利用土地資源，實現經濟效益、生態效益、社會效益更好的平衡狀態。