張家港市水務一體化管理改革實踐

程海峰

摘要：水務一體化是以統一區域水資源及涉水事務為主要內涵的管理模式，是解決當前張家港面臨的水質型缺水和資源型缺水雙重疊加水問題的重要改革措施。肯定了張家港市啟動水務一體化管理改革以來，水資源管理成效，水環境質量和水服務水平方面取得的成績，總結了一體化改革中存在的問題，提出了針對性的建議。

關鍵詞：水務一體化;張家港;改革

水務一體化是以水資源管理實現充分利用為導向的機制，與一體化前的傳統水利表現出涵蓋工作內容、提供服務對象有顯著的不同，實行水務的一體化，打破現有的多部門管理的利益之爭，解決水資源可持續開發利用的關系，將實現科學、高效、合理、可持續的水資源管理的有效途徑。

一、張家港市水務管理現狀

水資源基本情況：張家港市水資源人均占有量與人均用水量非常不匹配。張家港市水資源總量基本固定，多年平均水資源總量約為6.64億立方米，人均占有水資源量527立方米，僅為全國人均2074.5立方米的25.4%、世界人均的7.6%，是水資源最短缺的城市之一。

二、水務一體化管理改革存在的問題

張家港市水務一體化管理體制改革在取得顯著成效的同時，也凸顯出存在的問題和不足，水資源和水務基礎設施建設與當前經濟社會高質量發展要求及人民群眾日益增長的高品質生活質量要求還存在一定差距，水生態環境質量問題依然突出。

1. 組織架構拼湊，協調機制還需加強

水務一體化改革后，原住建部門的供排水相關的管網建設和維護工作均由水務局負責，但相關的資金投入并沒有同步配套，水務局的職能工作增加，責任更加重大，對于以給排水公司、長江治理公司、新水公司等為班底組建的水務集團，相關資產尚未統一劃轉，僅僅依靠水務集團貸款融資開展，容易造成工作推進不快，積極性不高、進退兩難的困境。此外，水污染防治的主體政府部門是生態環境局，在協調治污方面側重點不同，環保重點開展企業工業廢水整治，對生活污水涉及的雨污水管網分流工作指導不足，容易形成推諉、界限不清的情況發生。

2. 職能轉變不快，規范性文件不齊全

水務一體化管理以來，增加的供排水、節水、污水處理等職能，均具有較強的公益性，特別是供水是管城市運行安全，與生產生活息息相關。改革以來，雖然成立水務局，職責范圍內看，對全市的水資源管理進行了統一管理職責，但是在實際水資源管理過程中，對取水、供水、排水、污水處理、再生利用等水資源循環的過程進行了人為的“分割”管理。此外，在具體職能工作履職盡責中，由于缺少相關規范性文件的支撐，特別是供水、排水等事關國計民生的城市基礎設施管理中，一些管理文件陳舊，不適合當前的水務形式，亟需修訂完善，保障職能增加后相關工作的順利開展。

3. 管理經驗不足，監管體系尚未形成

盡管水務局整合了相關的城市水務管理職能，邁出了傳統水利向城市水務的第一步，但是水務局同生態環境、住建、城管、應急等其他政府部門尚未形成有效的聯合監管機制，同時對各自監管的職責邊界、監管內容和方法亦未明確。水務局既要制定行業規劃、產業政策等宏觀工作，也要負責對城市供排水事務進行監督管理，且該項工作均由水務局新增設的科室負責，容易造成錯位和缺位。其次，水務管理人才不足。再次，執法保障力度不夠。此外，信息化水平不高。

4. 投資主體單一，融資機制創新不夠

城市水務行業屬于自然壟斷性較強的基礎設施產業，同時又具有明顯的公益性，在我國相當長的時期內，公共財政是市政公益事業的唯一投資來源，政府是市政公用事業的所有者和經營者。長期以來，城市水務設施發展帶來的公共資金的持續投入，客觀上造成了巨大的財政壓力。一是投資主體單一。二是融資機制不暢。三是調價機制不全。

三、推進水務一體化管理改革的對策

1. 加快機制完善

目前，張家港市水務一體化管理改革已經明確相關供水、排水、節水、污水處理等相關職能統一劃入水務局，并以給排水公司為班底，整合全市水務資源，成立水務集團。但在實際運作過程中，水務局在供水、排水、節水、污水處理等城市水務管理方面仍與生態環境、城市管理等部門存在職能交叉、效率不高的問題，需要按“水務一體化管理”的改革目標向，制定“城市供排水一體化”的具體實施細則，加快理順取水、制水、供水、排水、中水回用、污水處理等各個涉水環節的職能工作，整合各環節資源，促進分工協作格局的形成，發揮一體化管理的整體體制優勢，使得外部交易成本在各環節之間的內部成本逐步降低，使城市水務各環節盡快實現健康有序快速發展。

一是厘清管理職能邊界，加強同生態環境、城市管理、水務集團等其他涉水部門和單位的溝通，厘清職能邊界，增進業務交流。堅持“條塊管理、以條為主”的水務垂直管理體系，減少行政管理層級，形成扁平化的基層水務管理架構，避免基層水務職能分散，造成“九龍治水”的局面。

二是強化履職盡責能力，一方面加強水務人才培養，加大專業人才的引進力度，特別是針對對水務一體化管理改革中職能轉入的工作，加強同市編辦溝通，合理利用系統內各事業單位空缺的崗位，實現人力資源利用最大化;制定涉水事務管理培訓清單，常態化開展水務管理人員的業務技能培訓，增強水務管理履職盡責能力，為一體化改革注入人力資源保障。

三是構建統建統管模式，加快全市水務供排水基礎設施的統一規劃設計、統一建設施工、統一運行維護、統一管理考核的“四統一”模式的構建，將區鎮所屬雨污水管網和泵站等排水設施統一整合，由市水務集團根據其供排水設施特許經營的授權，負責全市的排水設施的四統一工作，提高設施運行效率，將市鎮兩級水行政管理主體從具體設施建設運維中解脫出來，行使公共管理職能。形成統一規劃和配置地表水和地下水、水質和水量，促進水資源高效開發和綜合治理、興利除害和質效并舉，實現水資源在優化配置、高效利用和科學保護中建立權責利明確、廠站網協調的水務管理體制，提高水務管理服務社會的能力和水平。

2. 加強制度建設

水務一體化管理體制的改革需要制定水務一體化管理相關規范性文件為支撐和保障。一是健全水務法律法規。加快梳理全市范圍內其它與水務一體化管理不適應的政策法規，修訂和完善水務行政管理的規范性文件，明確相關涉水新職能的制度建設，如在供排水行業管理方面，對照《蘇州市供水條例》和《蘇州市排水條例》，加快制定《張家港市供水管理辦法》和《張家港市排水管理辦法》，在供排水設施運行方面，制定《張家港市污水廠運行考核管理辦法》、《張家港市城鎮排水管網運行維護管理辦法》、《張家港市農村生活污水治理設施運行維護管理辦法》、《張家港市污水處理費征收和使用管理辦法》等地方規范性文件的制定，通過持續健全完善水法律法規體系，牢筑水務改革發展的制度防線。

二是加強水法律法規宣貫。在世界水日、中國水周、七五普法、12.5國家憲法日等重要時段，利用網絡、自媒體、電視、報紙、大型活動等形式載體，圍繞水源地保護、城市排水防澇、節約用水、黑臭水體治理、城鄉生活污水治理、河長制等相關職能工作，開展供水、排水、節水和污水治理等方面的法規宣貫，營造有法可依、有法必依的依法治水管水氛圍，積極營造良好的水務行政執法外部環境，增強公民對城市水務方面的法律意識。

三是增強制度執行力度。制度的生命力在于制度的執行，強化新時期水務行政執法實踐，一方面加大執法力度，開展聯合執法和專項行動，特別是加強對供水、排水、節水、污水處理等水務一體化改革中新增職能工作的執法力度，打擊違規排水、私自取水等違法行為，同時，進一步明確執法程序、規范執法制度、嚴格公正司法、探索人性執法，正確處理公共利益與個人利益、行政權力與公民權利、當前利益與長遠利益之間的關系[1]。另一方面提高執法效能，要加強執法人員業務能力培養，水政監察大隊充分利用打擊長江非法采砂的先進案例，結合綜合執法改革下放契機，紀要加強對系統全體執法人員的能力培養，也要強化對區鎮板塊承接執法管理的執法指導，采用輪訓制，探索“雙隨機一公開”的執法方式，增強隊伍綜合執法能力。同時，要明確涉水責任，堅定違法責任認定和執法的信心，將一些行為進行及時的遏制，讓人們更加珍惜水資源的使用[2]。此外，加快完善行政執法責任追究制度，建立行政補償制度，將執法人員的權力與責任進行明確落實，對個人合法權益受損后的，嚴格補償程序、范圍、標準、方式、途徑，增強國家對利益受損個人的行政補償。

四是建立公眾參與機制，主動政務信息公開，提高政務活動透明度，一方面建立完善參與機制，除定期公開供水水質水量信息、污水處理設施運行信息等涉水公共信息外，制定多種形式的公眾參與水務工作機制，如召開新聞發布會，發布水務年度工作要點;暢通水惠民生渠道，走進直播間，接受公眾涉水問題咨詢;開展滿意度測評，收集公眾滿意評價，推進服務效能改進。另一方面，引導公眾參與水務發展，堅持群眾獲得感的目標導向，圍繞當前水務發展改革熱點、難點、堵點，貼近民生訴求，開展“守護幸福河湖”常態志愿服務活動，走進學校、走進企業、走進社會，發揮志愿服務的紐帶作用，不斷提高“水潤港城”、“張小排”等水務志愿服務品牌美譽度，聚集更多的公眾加入親水、知水、愛水、惜水、護水的志愿服務行列。

3.加強政府監管

3.1 加強水務企業的監管

政府應該從控制、引導、服務三方面實施對企業的監管，并建立完善的政策和規范性文件。一是強化水務企業的監管。通過制定政策法規來規范企業的行為，如加快制定以水質水量為導向的污水處理費征收和使用管理辦法以及污水廠站運行考核辦法。積極開展第三方監管供排水運行，積極利用社會第三方中介機構技術力量，加強對供水原水、出廠水、管網水、末梢水、二次供水的全流程監管，加強對污水廠、站、網、污泥處理處置、尾水排放、危化品使用環節的監督，定期開展巡查檢查，維護水務市場秩序和社會秩序，保障公眾利益在任何條件下不受損害。二是強化水務企業發展引導。研究制定適合張家港市水務行業發展的產業政策，培育水務集團盡快具備“四統一”的能力，加快全市水務資產的統一運營，整合資源做強做大水務集團。建立市場準入制度，引入外部優質戰略投資，創新多元化投資，使更多的社會資本聚集于張家港市水務行業，推動張家港市水務基礎設施補短板工作快速開展。三是強化水務企業社會服務。落實蘇州改革開放再出發，積極營造良好的營商環境，加強水務企業服務社會的能力，特別是在供水營商環境指數上尋求新突破，提高社會對供水服務滿意度，繼續加快自來水深度處理進度，適時啟動水價調價工作，以合理的水價組成運行機制，推進水企服向水務企業提供市場信息、對中小水務企業提供貸款扶持、對水務企業的并購與重組提供協調等方面的支持。

3.2 加強監管能力提升

城市水務的監管涉及政府機構、水務企業和社會公眾三者間的權利、責任和利益關系問題，如何進一步規范和保障水務一體化發展，建立健全相應的法律規章和行業管理制度是前提和根本。

健全完善水務政策法規，明確市政府、水務局、水務集團、消費者、行業協會等主體的權利和義務，制定落實《城市公用事業監管辦法》《城市特許經營管理辦法》等規范性文件，構建質效并舉的水務法律法規體系，推進法治化、規范化監管。

健全完善行業管理制度，結合當前張家港經濟社會發展的現狀，制定供排水監管工作要點，制定涵蓋供水水質、水量和供水服務，排水設施廠、站、網運行，污泥處置、再生水利用、常態運行等方面的行業管理制度，不斷完善港城水務制度體系，委托第三方單位根據相關的規范性文件、技術性標準開展行業管理活動，以管理制度的全覆蓋，保障供排水設施運行監管能力的快速提高;

健全完善設施監管制度，織密監管制度一張網，在排水管理、供水服務、水土保持方面加快消除制度建設盲區，補齊監管制度體系短板，在已經制定《張家港市供水排水管理辦法》、《張家港市生活飲用水二次供水管理規定》和《生產建設項目水土保持方案編報審批管理辦法》的基礎上，推進《張家港市城市污水處理費征收和使用管理辦法》、《張家港市供水排水服務規范》、《張家港市計劃用水與節約用水管理辦法》等一系列政策制定，調節全市污水設施運行維護、供排水服務標準、節約用水工作，使水務管理更具有可操作性[3]。

3.3 加強人才隊伍建設

做好水務一體化管理工作關鍵在人，通過加大水務管理人才梯隊建設，穩步提高水務一體化管理的行政效率。作為水務一體化管理主體的水務行政人員，要加快傳統水利向現代水務的思想轉變，積極適應水務改革發展的需要。一是加大人才引進力度。張家港市水務部門應結合水務一體化管理后新職能業務的需要，及時對接市編辦，通過公開招錄和內部選拔相結合的途徑，加大水務人力資源補齊力度，將一批具有城市供排水工作經歷、專業背景的水務人才分配到當前水務工作崗位，緩解當前面臨的專業領域水務人才欠缺的局面，也為接下來城鄉水務一體改革提前儲備好水務人才隊伍。二是加強依法行政培訓。加強崗前業務培訓，定期組織業務學習，逐步提高工資待遇，建立上崗制度，加強思想教育，強化內部監督，建設一支業務素養精湛、作風素質過硬、廉潔自律高效、保障可靠有力的水務執法隊伍，滿足水務一體化管理改革發展目標和水務行業依法行政[4]。

4. 創新融資機制

一直以來，我國城市市政公用供排水事業一直實行的是“官督官辦”的建設與運營管理模式，存在效率不高、財力不夠、發展受阻等突出問題，不符經濟社會高質量發展和與國際水務建管模式的發展方向。所以，改革當前我市的供排水管理方式和運營模式已成為打造供排水提質增效標桿的客觀需要，而采用國際上實踐證明行之有效的特許經營辦法將成為張家港供排水一體改革探索的方向。

水務行業有著巨大的資金需求，是一個投資成本高，資金使用量集中，見效慢的行業。水務一體化能區分管理部門和經濟實體的職責，增強水務企業的競爭能力。城市水務融資應本著“誰投資、誰受益、誰承擔風險”的原則，探索建立政府引導下的、以民間投資和外商投資參與競爭的融資模式，使水務行業在我國現行的經濟體制和市場環境下，加快產業化的進度從而建立起一個多元化、多渠道的投融資機制。

一是政府做好投資引導，在市場化未成熟的情形下，應借助政府的政策制度為力量，采用投資主體多元化的投融資體制，也就是按照社會主義市場經濟制度的基本經濟體制，制定利于融資的規章制度，拓寬水務融資渠道。要發揮好政府在融資方面的政策導向作用，加強水務部門主導水務市場的方向，調動民間、企業、政府等各方資金投資水務行業的積極性。

二是探索多渠道融資方式。一方面在融資渠道上積極探索，完善特許經營的準入和退出機制，在確保政府獲得產權的優勢與前提下，采用BOT、TOT、PPP、PFI等多種模式委托運營的融資方式，吸引社會資本投入水務設施建設，引導社會資本和政府相結合，減少財政負擔和債務風險。另一方面積極利用現代金融工具，加快資本市場建設，抓緊建立多層次的資本市場，完善產業基金的多元化退出機制，真正發揮好產業基金的核心作用。對城市供水污水等經營性項目，積極利用市場機制，加大社會民間資本參與投資，規范企業經營管理，走產業化發展的道路[5]。

三是完善水價格形成機制。加強對水價的調控，要根據經濟社會發展水平和承受能力，合理調控水務企業運行成本，既要建立起準公共產品的定價機制，將水價水平提升到高于水務企業運行成本的水平;又要充分兼顧生活用水和農業灌溉的承受能力，避免因價格波動、政策不到位造成一些基本用水需要得不到滿足[6]。重點需要改革污水處理費分配制度，完善出臺污水處理費征收和使用管理辦法，按照污水處理量推算污水處理費，以量定價，同時，完善制訂科學合理且具有激勵效應的污水處理費分配制度，引導工業用水、環衛綠化、洗車業等相關單位優先使用污水廠再生水，建立回用水和再生水的運行機制，使水務價值鏈的全過程都能獲得相應的收益。

參考文獻：

[1]李佳.我國城市供排水行業市場化改革的研究[D].復旦大學，2012.

[2]呂曉偉.論我國水資源刑法保護的立法缺陷及其完善[J].環境保護.2007（24）

[3]劉震濤.梅州市水務市場化中政府監管問題研究[D].華南理工大學，2013.

[4]張揚.蘭州市水務一體化管理對策研究[D].西北師范大學，2017.

[5]羅政承.我國城市水務一體化管理研究[D].寧波大學，2015.

[6]方耀明.我國水價形成機制改革回顧與展望[J].經濟體制改革，2008，1：17-22.

張家港市水務局 215600