不動產登記機構應如何辦理配套公共建筑登記？

●朱迪

（作者是經濟師）

案情簡介：

某市某住宅小區占地約13.33公頃，于2018年開工建設，2019年竣工投入使用。之后，某置地房地產開發有限公司（以下簡稱置地公司）與該市某街道辦事處簽訂協議書，約定將位于該小區臨街住宅樓裙樓（三層地面建筑）原規劃的一層的居民委員會辦公用房、警務室、衛生站、物業管理房、文體活動用房等配套用房調整到三層。2019年2月，該置地公司將改建的建筑面積為240平方米的配套用房移交給該街道辦事處后，擅自把裙樓的一、二層改為商鋪并對外銷售。市民曾某購買了商鋪，但因規劃改動未獲批準，歷經半年時間仍未能辦理不動產權證。2020年10月，曾某向法院起訴撤銷該街道辦事處名下的不動產權證，該街道辦事處向該市檢察機關申請抗訴監督。與此同時，該住宅小區的業主委員會發現小區沒有物業管理房、文體活動用房等配套用房后，要求置地公司按小區的規劃總平面圖恢復裙樓一層的功能，并移交相關配套用房。

本案焦點：

配套用房產權歸誰所有？開發商能否擅自更改規劃出售配套用房？

觀點分歧：

置地公司認為，配套用房不僅包括居委會用房、警務室等非營業性配套用房，也包括了便利店等營業性配套用房，其已按規定將非營業性配套用房移交給了街道辦事處，營業性配套用房應按“誰投資，誰受益”的原則歸其所有，由其自由支配。

街道辦事處認為，居委會辦公用房、警務室、衛生站等配套用房應移交街道辦事處并配合辦理相關證件。置地公司對這些配套用房的面積、用途等進行調整，導致社會公共利益受損，應予以糾正。

住宅小區的業主委員會認為，住宅小區內的文體用房、人防工程、物業用房等配套用房應屬于業主共有，建成后應移交業主委員會管理，不能隨意擠占挪用，該小區開發商擅自調整了規劃，改變配套用房的用途，損害了小區業主的權益。

曾某認為，其無法辦理商鋪的不動產權證，是因為營業性配套用房登記在街道辦事處名下，應撤銷裙樓一至三層規劃調整手續，再統一辦理重新各項用房的不動產登記從而保障購房人的利益。

該市不動產登記中心認為，街道辦事處使用的居委會辦公用房、警務室、衛生站等配套用房屬非營業性配套用房，按相關規定，應在項目竣工銷售前辦理移交，根據街道辦事處與開發商的移交協議，先行辦理此類配套用房的產權登記并沒什么不妥。

分 析：

在目前沒有統一界定配套用房歸屬的情況下，理清配套用房應歸誰所有以及能否出售的問題，可從以下4個方面進行分析。

(一)房屋性質要厘清，配套公共建筑不外銷

當時施行的《中華人民共和國物權法》規定了公共場所、公用設施和物業服務用房等三類配套用房屬于業主共有，但是未對公共服務設施的內涵及范圍予以明確?！冻鞘芯幼^規劃設計標準》（GB50180-2018）以指令性指標控制的方式要求住宅小區需配套建設社區服務設施、便民服務設施等，但未對這些設施的性質進行歸類。

部分城市結合規劃確定的配套用房的用途，對配套用房建設、移交、管理等進行了分類規范，要求將非營業性的居委會辦公用房、警務室、衛生服務站等社區服務用房無償移交政府指定的歸口管理部門；物業服務用房、文化活動場等配套用房移交給全體業主。這些非營業性配套公共建筑設施的建設成本已經列入商品房建設成本中，除了社會公益性的配套設施以外，其他設施的權屬歸全體業主所有，不得對外銷售，也不得以任何方式處置其使用權。建設單位投資建設的菜市、便利店等屬于便民商業服務設施，按“誰投資，誰所有，誰收益”的原則，單獨核算建設成本，其權屬歸投資者所有，交付使用后納入小區統一的物業管理。開發商開展住宅小區規劃設計時應明確配套用房的性質、用途等重要屬性，并在成本核算時明確歸屬，才能盡可能避免后期出現分歧引發糾紛。

本案中，置地公司在設計住宅小區總平面圖時，沒有按照規范要求對配套用房進行單獨布局，且違規將屬于小區業主共有的配套用房、非營業性配套用房與營業性配套用房一并出售。

（二）改變規劃須審批，擅自改變要整改

判斷配套用房的用途及歸屬，規劃總平面圖是關鍵要素之一。配套用房對小區的居住、服務發揮著極其重要的作用，均有明確的配建標準，其批準用途不得隨意變更。在項目的開發建設過程中，建設單位要調整經批準的規劃總平面圖中配套用房的位置、面積、布局等內容，屬于調整修建性詳細規劃的事項，按《中華人民共和國城鄉規劃法》及其實施辦法的相關規定，須履行審批手續，還應就調整內容征求相關利害關系人的意見。未經審批擅自改變規劃功能的，由規劃執法部門責令整改。

本案中，置地公司未經審批擅自改變裙樓的一層配套用房的使用功能，在出售商鋪時故意隱瞞了商鋪部分面積的規劃屬社區服務配套用房的重要事實，損害了社會公共利益。該街道辦事處向該市檢察機關申請抗訴監督后，該市檢察院向該市中級人民法院提出抗訴。該市中級人民法院判決駁回曾某的訴訟請求。為糾正置地公司擅自改變配套用房規劃的行為，該市檢察院同時向該市城市綜合執法局及自然資源局發出了司法建議函，要求履職調查相關情況。

（三）建筑功能不清晰，以成本攤銷作參考

項目建設過程中因施工調整導致建筑功能不清晰的，在進行規劃調整審批過程中，若核查到項目已辦理了預售相關手續時，要通過公示以征求相關利害關系人的意見。為理清配套公共建筑與可銷售部分之間的關系，可參照稅務部門核定增值稅時對配套物業用房的成本是否納入住宅、商鋪等可銷售部分進行攤銷，參考判斷其是否按配套公共建筑進行處理。本案中，置地公司將裙樓的一、二層改為商鋪銷售，但卻在核算建造費用時仍然按配套公共建筑規劃性質讓全體業主攤銷。該市稅務部門在稽查過程中，對此提出了明確的整改要求。

（四)房屋屬性要登記，調整變更應按規劃進行

為避免配套用房被擠占挪用及出售，除了在住宅小區規劃總平面布置設計時明確其屬性、對其規劃功能的調整進行嚴格審批之外，及時辦理配套用房的不動產登記也是非常關鍵的。不動產登記記載的用途是反映物權狀態的重要內容之一，不動產登記機構應重視配套用房的用途記載，登記內容應與規劃審批用途保持一致，對于確需對配套用房的位置、面積、具體用途等要素進行調整或者變更的，應按重新審批規劃的情況及時進行變更登記，以免出現登記內容與實際情況不一致的情況，進而避免因權屬不明帶來的爭議。本案中，該市不動產登記機構在未核實配套用房的用途是否已變更的情況下，就辦理了不動產登記，一定程度引發了矛盾糾紛。雖然該市中級人民法院駁回了曾某的撤證起訴，不動產登記機構亦應核實規劃審批情況，并更正錯誤登記。

綜 述：

住宅小區的業主對于小區公共設施的關注度越來越高，因出售或擠占挪用配套用房而引起的糾紛在現實中也較常見。我國部分城市通過行政法規明確劃分配套用房歸屬及性質，將立項、規劃、建設、銷售、登記等環節納入閉環管理。不動產登記機構在為新建住宅小區辦理不動產首次登記時，應按配套用房的非營業性、營業性區分登記。同時，對于難以明確其性質及歸屬的配套用房，要依據原規劃審批內容，以其建設成本是否已經列入商品房建造成本或有無實際面積攤入商品房進行綜合判斷。

本案中，該置地公司擅自改變住宅小區的一層配套用房的使用功能并出售的行為，引發了矛盾糾紛，最終在該市檢察院的建議下，該市城市綜合執法局及自然資源局責令置地公司整改違規行為，要求恢復配套用房的使用功能，并與該住宅小區所在的街道辦事處重新辦理了社區物業用房的移交手續及不動產權屬的更正手續。